试水“卓越绩效考核” 昆明政府部门推动管理向治理转变
当前，我国改革进入深水期，各种问题和深层矛盾凸显，执政难度和执政考验不断加大，传统的管理手段和方法已经不适应新的发展要求。因此，十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”提上日程。这一概念的提出，回应了当代中国发展的现实诉求，也意味着我国治国理政的模式将面临深刻变化，这也标志着我国改革进入整体推进制度创新、制度建设的新阶段。在这个过程中，政府扮演着决定性的角色，其自身的转变是能否实现有效治理的关键。
如何推动政府管理向政府治理转变，同样是摆在昆明市各级政府部门面前的一大盘“棋局”。而实现有效的政府治理，关键是治理方式创新。如何将全面建设法治政府、责任政府、阳光政府、高效政府、廉洁政府与治理方式创新结合？
8月7日下午，市质监局召开全体职工大会，就全局推行卓越绩效管理体系进行动员，这一举动让市质监局成为全国首家引入卓越绩效管理的行政机关，也成为昆明市首个拿出整套系统性解决方案，尝试推动“政府管理”向“政府治理”转变的政府部门。
“试水”政府治理 提升部门能力
实际上，此次引入卓越绩效管理体系并非昆明市在行政单位推行国际质量管理体系的首次探索，早在2010年，市质监局就作为全市的试点单位之一，率先导入ISO9001质量管理体系。试点工作进行一年后，市质监局年底的群众满意度就从95%上升到99%。
说起推广ISO9001质量管理体系在内部的效果，计量处负责人董莅回忆说，“导入ISO9001质量管理体系后，有两个词成了全局上下的‘口头禅’，一个是痕迹管理、一个是持续改进。通过导入ISO9001我们学会了每做一项工作都保留下痕迹资料，也明白了管理是没有终点的持续改进，每一次审查自己的工作，都会发现问题，而每一个问题都是改进工作的动力所在。”
ISO9001质量管理体系在政府部门内部规范化管理上起到了较好的效果，但是，该体系有其局限性。
市质监局局长赵文介绍，ISO9001质量管理体系的作用是让工作具有符合性、有效性、充分性、适应性，并持续改进，强调工作走向标准化的过程。但是卓越绩效既能统筹大局，又能小处着手，而且更注重全局工作的持续改进和创新，既强调工作的过程，更重视结果。这能有效地提高一个整体的综合组织质量。也就是综合能力，往大处看，就如一个国家的综合国力，往小处看，比如企业的发展质量、政府部门的综合能力和服务水平。“不过，ISO9001质量管理体系的导入为推行卓越绩效奠定了基础。”
何为卓越绩效管理？标准化及卓越绩效咨询专家张兰惠介绍，卓越绩效管理模式是目前世界最为先进、科学的一种组织运营质量管理体系，可以有效提升企业或组织的发展质量。由于这种质量管理体系可以有效提高投入产出比，可以让一个组织有效提升竞争力，因此，目前运用最广的是企业。
很多国家以卓越绩效评价准则为标准设置政府质量奖。近几年，我国各地政府也加大了在企业中推广卓越绩效的力度。目前，昆明市市长质量奖评选也以企业推行卓越绩效管理为“门槛”。
张兰惠说，就全国而言，绩效考核引入政府部门都还处于探索阶段，而此次昆明市质监局全面推行卓越绩效管理体系在全国行政机关应属首创。张兰惠将卓越绩效管理模式导入政府公共管理的举措，视为在我国政府公共管理领域发起的一场创新革命之举，同时也是对于政府治理的一次大胆尝试。“实际上，市质监局卓越绩效管理体系也可以叫做市质监局政府治理体系。”
张兰惠说，卓越绩效的精神内核是“没有最好，只有更好”，是一个开放的体系，对于企业而言，卓越绩效的推行会让企业的效益不断优化，而对于政府，卓越绩效对于建设法治政府、责任政府、阳光政府、高效政府、廉洁政府均有推动作用。
“卓越绩效管理体系的基础是培育学习型组织和个人，这和我们提倡建设学习型政府不谋而合；而卓越绩效还将传承、改进和创新视为组织持续发展的关键，以科学、有效的方法，实现组织管理的统筹规划、协调一致，提高组织管理的有效性和效率，这对责任政府、高效政府建设等都具有推动作用。”
为了有效推行卓越绩效，市质监局邀请专家根据部门特点编制了一套成“金字塔”型的文件化管理体系：“金字塔”的顶端是实施手册，其中包含市质监局的使命、愿景、价值观、管理理念、管理方针等推广卓越绩效管理体系的总体纲领；金字塔的中部是18个程序文件，将市质监局所有工作从18个方面进行总体规范；金字塔的底端由100多个作业文件组成，涵盖每一个处室的业务工作。
“这些文件要求每一个工作岗位要落实‘一岗三责’，即风险责任、工作质量责任、绩效责任。最近一段时间，我们都在集中精力整理各类程序文件、权力和责任清单、梳理作业文件，这不仅是对文件的编写和修改，更是每个人对自己工作职责的再认识、岗位风险的再识别、工作方式的再明确、工作能力的再提高。”赵文说，卓越绩效的核心和昆明市目前构建“大质量”格局的目的是一致的，就是提高整体质量水平。市质监局作为质量工作的牵头单位之一，有义务先行先试。同时，卓越绩效也是市质监局建设法治政府、责任政府、阳光政府、高效政府、廉洁政府的有力抓手。
破题行政部门工作量化难
目前，我国的企业较为热衷引入卓越绩效管理体系，各地政府也着力引导实力企业推广这一管理体系，“这是因为大家认为企业的投入和产出是很容易量化的，而行政部门的工作却很难从数字上体现出成果来。”张兰惠分析说，“但实际上，这只是一个方法的问题，绝大多数的工作都可以用两种方法来量化，一种是数字型量化，一种是描述型量化。”
张兰惠介绍，“这两种量化可以改变目前政府部门中以经验管理为主的现状，以特种设备监管来看，一个新人刚接触监管工作，可能需要经验丰富的老员工传帮带，这就是经验管理。而今后，经验丰富的工作人员可以将每一台特种设备要检查哪些关键环节、检查到什么程度，量化为一张表格，这就成为了技术标准，新人也更容易上手，这是描述型量化。数字型量化很容易理解，比如重点事项的办结时间、检查的企业数量等。这两种方式可以量化大部分的工作。而量化的最终目的是对比，可以横向比、纵向比，如果数据发生变化，可以分析出问题症结所在，从而不断改进工作。”
体系良好运行需要一场思维变革
张兰惠说，卓越绩效是一个可推广、借鉴的模型，如果能在市质监局取得较好的试验效果，完全可以全面推广。
如何更好地理解卓越绩效管理体系对于行政部门的作用？张兰惠用“输入”“过程”“输出”三个关键词进行解析。
张兰惠说，“输入”代表的是执政理念、法律法规、上级要求、公众期望；“过程”就是每一项工作都用“计划—执行—检查—提升”这个循环模式来运行，做到有计划、有实施、有检查，持续改进，使各项工作都能落到实处，实现规范化、程序化、系统化；“输出”就是各种行政行为及其结果。因此，最终这个管理体系的效果如何，可以从这个部门的工作能力、为民服务的水平、市民的满意度等方面体现出来。
不过，对于张兰惠来说，他的关注点并非工作量化与考核，“甚至这一管理体系能够运行都不能说明市质监局一定是一个优秀的组织，市质监局只是迈出了攀登珠峰的第一步。卓越绩效的文化引领作用才是这个体系最关键的部分。”
市质监局推行卓越绩效的目的是通过管理升级，使全局对外建立高度自律、高度规范的效能政府、服务型政府的形象，增强政府的执行力和公信力；对内建设具有高素质、高效率的公务员队伍，有效规范行政行为，提高工作效能，优化政务环境，使机关建设不断创新争优、追求卓越。“这样的表述看似空泛，但实际上，内涵很丰富，需要大家都来一场‘头脑风暴’，开始，每个人可能是被动执行文件，但是当每个人通过体系运行不断刷新认识，从而主动持续改进自己时，就会形成一股不可忽视的合力，一个不断自我完善、自我改进、以人为本的运行机制才会形成。”
记者马雪荣 李思娴报道