云南路政：村规民约与依法治路结合 不让路烂成为群众心里的“痛”

通畅的农村公路

    “当年大客车进村欢天喜地，当前泥泞不堪骑摩托卷裤脚推行”“今天沿路建房，明日车冲入炕；下律则私挖乱采，公路塌陷坑中现货车；筇王路不堪重负，两年一大修”……均为云南本土案例，引发的热议比比皆是。据调查，这些涉路案例不是路政管理不作为，而是心有余而力不足。农村公路保护体系不健全、机制不完善引发的管理缺位，不仅影响公路使用寿命，甚至威胁农村群众生命财产安全。在当前财力有限，人力资源严重不足的前提下，如何实现“管好农村路”？

    党的十八大以来，习近平总书记多次就农村公路发展作出重要指示，指出要通过创新体制、完善政策，进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好。云南省地处高原山区，农村公路对于人民群众生产生活意义重大，“十一五”以来共争取国家农村公路建设补助资金304亿元，带动全省累计投入农村公路建设资金724亿元，新改建农村公路15.1万公里，截至2014年底，云南农村公路通车里程已达19.87万公里，不断改善了老百姓出行条件，农村地区公路基础设施建设发生了翻天覆地的变化。但是，农村公路管理当中也暴露出“现行法律法规对于农村公路可操作性不强、路政人员配备不足、路政办案经费无保障、部分地方重建轻管思想严重”等问题，影响了公路的正常使用、行车安全和长远发展，与“管好”农村公路的要求还存在较大差距。

    当前，解决“三农”问题交通要先行的共识，推动各级政府大力开展农村公路建设，却忽视了小康之路的管护已跟不上建设的步伐。据统计，云南省现有农村公路路政人员1214名，根据《中华人民共和国交通运输行业标准》仅达到应配备标准的15%，平均每人要监管159公里。以现有力量监管县、乡公路已经是捉襟见肘、目不暇及，4万余公里村道基本处于管理“真空”，随意侵占、人为破坏路产的现象得不到及时发现，也无法当场制止，将导致很多路段提前损毁，不仅增加养护难度还进一步加大养护资金缺口。

    保山隆阳区海棠洼村委会支书杨德和曾心痛的说：当年，到区上赶街要走好几公里的毛路在村口刘霁公路边搭车，也还将就。可光景不长打周边开了几家石料厂和矿场，没多长时间水一泡车一压到处是大窝窝，连村里的拖拉机都会泡在溏溏里。

    当前形势下如何保障农村公路完好畅通，充分发挥农村公路惠民利民、促进农村经济发展的作用？笔者认为：从创新管理机制入手，通过“法、约”结合利用村规民约管护公路，再在“堵”与“疏”问题上做文章，引导沿线群众发展“路边经济”，把公路管护与服务群众相结合才能解决“管理与为民”这一矛盾体。

村寨路政协管员向群众宣讲护路村规

     路政“专、协管”制度开启公路管理新方式

    由于我国在公路管理体系的设计上缺少县以下管理力量，以及农村公路线长面广的特点，决定了专业执法力量难以监管如此众多的公路里程。因此，应鼓励县级交通运输主管部门将乡、村公路路政行政执法权委托给乡（镇）人民政府，在各乡（镇）政府现有人员中配置专职农村公路路政专管员，在建制村聘用路政协管员，承担县、乡道路协助执法，村道现场制止、隐患排查、信息报告、宣传引导职责。“专、协管员”的日常管理分别由乡（镇）人民政府、村民委员会负责，业务上接受县（市、区）农村公路路政管理机构的指导，通过实行乡镇专管、村寨协管制度，扭转乡、村道路管理保护缺失，填补基层监管执法空白。

    正如时任晋宁县六街镇副镇长肖远昆的感叹：“农村公路是为民路、致富路、幸福路”，要为农民谋幸福，就得让农民自己积极参与到爱护自家道路的队伍中来。

     “村规民约”开创“法约”治路新局面

    当前时期农村地区群众文化程度偏低、经济落后，农村公路用地又普遍存在法理上产权不清的特定因素，造成老百姓与路争权事件时有发生。农村公路管理最大的难题就是管人，要让老百姓的主观意识从公路“姓公”转变为公路“为民”。因此，应根据农村独特的生产资料集体所有制和实施村民自治的管理特点，按照村民自愿、民主决策、一事一议的原则，提倡村民委员会在不违背有关法律、法规的前提下，以维护农村群众出行权益作为出发点，将保护公路的条款写进村规民约，通过“法约”结合开创“村路民治”格局，成为新时期公路管理的迫切需求。

    云南路政总队在试点“法、约”治路工作中，坚持路政案件的管辖主体是县级路政管理机构，乡镇路政专管员配合办理乡、村公路简易程序路政案件及其他涉路事项的前期处置；村寨路政协管员不具备执法资格，采取日常巡查与养护结合，可对本村范围内县、乡道涉路违法行为进行制止，并依据“村规民约”查处危害通村道路的行为。

    笔者调查发现，通过涉路村规的制定，村委会还充分发挥“村规民约”效用与周边矿场企业、运输户签订护路责任状，一定程度上实现了源头治理，缓解了路政执法压力，发挥了“路政管理作为预防性养护措施”的积极作用。“村规民约”作为法制建设的延伸，通过“法、约”结合增强了公路法律、法规在农村公路管理保护工作中的可操作性；“村路民治”实现了老百姓从被管理到管理者的角色转变，培养了主人翁意识、增强了法制观念。

     “路边经济”开辟综合治理新路子

    农村地区属于欠发达群体聚集地，公路管理如果一昧采取“蛮管”只会适得其反，降低依法行政的执行力。云南路政总队在推行路政联动协管工作中，一方面提倡“法、约”结合来“管”，另一方面引导发展“路边经济”达到“疏”的目的。

    在农村公路路产路权保护工作中，采取行道树管护与增加群众收入结合的方法，根据不同的地理气候条件，种植经济林木作为行道树。路政部门无偿提供树苗种植后，交由当地村民分片承包，坚持“谁管理，谁受益”的原则，解决了以往农村公路行道树难栽、难管、难活的问题，又增加了群众收入。

    其次，在加强路面管控的同时，探索由村委会调整集体土地，政府补助、社会集资的渠道筹集资金恢复建设打谷场，推行田地晾晒后集中到场地机械化作业，农闲时节将场地作为乡村集市或文化广场，解决群众生产和生活需求，力争从根本上解决农村地区占路晒粮、摆摊的难题。

    云南路政总队致力于解决农村公路“路政力量薄弱、管护环节缺失、执法措施难奏效”等普遍存在的难题，在加强管护与农村发展之间找到关联点，通过推行专业执法与乡镇配合专管、村协管的联动机制，缓解了管理人员不足，填补了乡村道路没有管护力量的空白，减少了人为损坏路产行为，节约了养护成本。并且，引导发展“路边经济”增加了农村集体及群众收入，走出公路保护与扶持农村发展相结合的互促共赢之路，管理效益与社会效益双丰收。初步建立了“政府负责、部门执法、群众参与、综合治理”的农村公路路政管理新体系。

    据悉，云南农村公路管理新方式已得到交通运输部认可，县统一执法、乡镇监管、村协管制度以及村规民约护路方法已经纳入《交通运输部关于推进“四好农村路”建设的意见》在全国进行推广。云南省政府办公厅出台了《进一步加强农村公路路政管理工作的通知》，为路政联动协管机制的推广形成了政策支撑，“法约”治路将成为农村公路管理新常态。（刘林杰）