对县级以上地方人大常委会个别任免的四点认识

  宪法和法律规定在人代会闭会期间，人大常委会可以决定个别任免。以下简谈对县级以上地方人大常委会个别任免的四点认识，供商榷。

  一、个别任免权是人大常委会代行人大部分人事权

  宪法和法律规定，人大常委会组成人员、地方各级政府正副职领导人员、法检“两长”等，由人大选举产生或罢免。这是宪法规定的一项重要原则,在特殊情况下，出现诸如工作变动、去世等情况时，就需要人大常委会来行使有限的任免权，否则等到第二年人大开会，可能会影响工作的正常开展。人大常委会可以对人大选举产生的政府副职领导人员、人大专门委员会副主任委员等人员的职务决定进行任免。即人大与人大常委会的人事权相互交叉。例如，宪法第101条和地方组织法第8条均规定，县级以上的人大选举产生本级人民政府正副职领导人员。

  地方组织法第44条第9项规定，县级以上的地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，决定政府副职人员的个别任免。政府副职人员，既可以由人大选举产生，又可以由人大常委会任命。这样，人大与人大常委会的职权相互交叉。交叉的这部分人事权，就是个别任免权。

  纯属于人大人事权的范围，如选举政府正职、法检“两长”、人大常委会组成人员等，不属于个别任免的范畴;纯属于人大常委会人事权的范围，如决定任免局长、任免法检副职等，也不属于个别任免的范畴。

  换言之，个别任免是指在人代会闭会期间，人大常委会代行人大部分职权，决定极少数国家机关工作人员的任职或免职。

《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》(以下简称乡镇人大主席团工作条例)第7条第8项规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间，“根据乡长、镇长的提名，决定副乡长、副镇长的个别任免”即乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间，也可以行使个别任免权。

  从上述分析，可以看出，只有人大常委会和乡镇人大主席团可以作为个别任免的主体，行使个别任免权。其他的机关、组织和个人都没有个别任免权。

  个别任免单个机构的具体人数控制在1至2人。在实践中，人们对“个别”的理解不一。对于个别任免的具体数额，法律未作具体规定。有关方面也没有作具体明确的解释。一次人大常委会会议，决定个别任和免单个机构的人员，人数应该控制在1至2人。其理由为：

（一）从《现代汉语词典》对“个别”的解释中，可以看出，所谓“个别”，有以下几层含义 。 一是特别的、特殊的；二是单个、单独、各个；三是极少数、少有。另外《现代汉语词典》还将“三”解释为：表示多数或多次。因此，个别任免从字面上理解，应该是不多于三个的极少数任免的意思。即个别任免单个机构的具体人数应该控制在1至2人。

（二）从实践来看，就地方各级人民政府的副职配备而言，多为５名左右，据此，个别任免就不应突破２名。 如果突破2名，就是超过所有政府副职的半数，已经不是 “个别”，而是大多数。超过半数就是违法。一次人大常委会会议决定任和免各1—2人，也能适应干部交流、退休、挂职锻炼等方面的需要。如需全部或大部分更换，应当召开人代会会议选举。

  个别任免适用对象是单个不同机构的人员，对同类机构可分别进行个别任或免。如州市(设区的市)级人大常委会一次可以任命一名副州(市)长和一名专门委员会副主任委员，不能重复计算；再如，全国人大各专门委员会在机构设置上类似，但都具有职能上的独立性，因此个别任命是相对单个专门委员会说的，不能将各专门委员会视为一个整体。所以，一次全国人大常委会分别任命两个专门委员会2名副主任委员是合适的。

  通过上述分析，个别任或免单个不同机构的人员，其人数应控制在1至2人。这是个别任免在数量上的“度”。超过两名以上(不含两名)的任免活动，不属于个别任免。

  三、个别任免的对象只局限于三类人员

从现行的宪法、法律和法规来看，个别任免的对象只有三类人员：

（一）地方各级人民政府副职领导人员。 根据地方组织法第44条第9项、乡镇人大主席团工作条例第7条第8项的规定，地方各级人民政府的副职领导人员是个别任免的对象。这里的地方各级人民政府副职领导人员，包括挂职锻炼的副职领导人员。

  这里需要强调，决定代理正职，也不是个别任免。这是因为代理正职是一种行为，而不是一种职务，其职务仍然是副职。在实践中，也会存在先个别任免某人为政府副职，然后再决定其为代理正职的情况。

(二) 各级人大专门委员会副主任委员。 《全国人大组织法》第35条规定，“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由委员长会议提名，常务委员会会议通过。”

  地方组织法第30条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”

  这两条法律规定，均明确规定“常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员”将应由人民代表大会通过的专门委员会人选，在人代会闭会期间，赋予人大常委会“个别任命权”，同样是对人大人事决定权的补充，是人大常委会代行人大人事决定权的行为。因此，人代会闭会期间，人大常委会对专门委员会副主任委员的任免，也是“个别任免”。

  法律规定，“人大常委会可以任免专门委员会的部分委员”这里的“部分”不局限于个别任免的人数。因此，专门委员会的委员不是个别任免的对象。

(三) 间接选举的各级人大代表。 地方组织法的44条第13项规定：县级以上的地方各级人大常委会“在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。”从这条法律规定，可以看出，人大常委会间接补选上一级人大代表时，不局限于个别任免的人数，而罢免上一级人大代表时，只局限于个别任免的人数。

  因此，县级以上的地方各级人大常委会个别罢免上一级人大代表时，该人大代表是个别任免的对象。

  因此，只有地方各级人民政府副职领导人员、各级人大专门委员会副主任委员和州市(设区的市)级以上各级人大的代表三类人员，才可以作为个别任免的对象。其他的人员，都不能成为个别任免的对象。

  四、个别任免的时限是两次人代会会议之间

  一般来说，人代会选举产生的政府领导等人员，不宜随意调动。对于确因工作需要，可以依法调整个别领导人。制度设计上充分考虑了这一点，地方组织法规定本级人大闭会期间人大常委会决定人民政府副职的个别任免等，但是个别任免应当从实际出发，根据工作需要，控制总量，其底线是不能在两次人代会会议之间把政府副职领导人员等全部或大部分更换。也不允许图简便省事，以个别任免代替人大选举，届内频繁调换政府领导人员等，出现“个别任免”扩大化的问题。

  从法律角度讲，个别任免的时限应当是两次大会之间。全国人大常委会法工委对这个问题专门作过答复和解释，即“闭会期间”是指两次人大会议之间。但不宜每次常委会会议都个别任免，不能在两次大会之间把政府副职领导人等全部或大部分更换。如需全部或大部分更换，应当召开人民代表大会选举。

  因此，个别任免的时间应该是两次人代会之间的某次(不宜每次)人大常委会会议。人代会会议期间，若有需要个别任免的事项，应当交由人代会会议选举。人大常委会无权进行个别任免。另外，临近人代会会议或临近人大换届时，也最好不要进行个别任免，直接交人代会选举或处理。