夏留常副厅长推进相对集中林业行政处罚权工作电视电话会议上的讲话

在云南省林业厅推进相对集中林业行政处罚权

工作电视电话会议上的讲话

林业厅党组成员、副厅长  夏留常

（2013年12月18日）

同志们：

为认真贯彻落实党的十八大精神，加快推进云南生态文明建设，在客观总结云南林业建设成果和经验，准确判断推进现代林业建设面临的形势、任务和挑战，并反复调研论证的基础上，省林业厅向省政府提交了《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案》，提出：在全省范围内，以森林公安为主，开展相对集中林业行政处罚权工作。今年9月27日得到省政府的批准，并对全省146个森林公安机关的执法主体资格及执法权限进行了公告。

今天会议的主要任务是，传达学习省政府决定精神，对以森林公安为主相对集中林业行政处罚权工作进行全面动员部署，进一步统一思想认识，明确各项工作措施要求，确保相对集中林业行政处罚权工作积极稳妥推进，为我省生态文明和美丽云南建设提供坚实的保障。

受林业厅党组书记、厅长新华同志的委托，下面，我代表厅党组讲两点意见。

        一、充分认识相对集中林业行政处罚权的重要意义

        （一）相对集中林业行政处罚权是我省森林资源保护和管理的客观要求

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业"五位一体"的战略布局，标志着党和国家对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环保规律的认识进入了新境界。林业作为生态建设的主体和主阵地，工作的内涵更加丰富，责任更加重大。我省是森林资源大省，是全国生物多样性最丰富、最富集的地区之一，丰富的森林资源是我省建设"森林云南"、"美丽云南"的物质基础。只有保护好森林资源，林业才有发展基础和空间，才能在建设美丽中国中大有作为，为实现富民强滇"云南梦"做出应有的积极贡献。

近年来，全省林业部门认真贯彻"生态立省、环境优先"发展战略，坚持"生态建设产业化、产业发展生态化"的林业发展思路，不断解放思想，深化改革。集体林权制度改革、国有森工企业改革、自然保护区管理体制改革等取得重大突破；天然林保护、退耕还林、防护林建设、石漠化治理、公益林生态效益补偿等国家重点生态工程建设成效显著；林产业发展实现了新跨越，林业投融资体系不断完善，森林资源得到有效保护。据统计，近5年来全省先后投入林业生态建设资金227.45亿元，完成各类营造林5530万亩，改造低效林1064万亩，已经建成省、州（市）、县（区）三级林权管理服务机构141家，成立林农专业合作社近3000个，林权抵押贷款余额突破130亿元，滇西北生物多样性保护工作走在全国前列。2012年，全省实现全社会林业总产值1587亿元，为云南经济社会可持续发展提供了有力支撑。但是，在我省经济社会快速发展的同时，经济发展与森林资源保护之间的矛盾也日益突出，非违法占用林地、乱砍滥伐林木、非法猎捕杀害珍贵濒危野生动物、非法采伐毁坏珍稀植物、违法违规用火等涉林违法犯罪呈高发态势。2013年，中央电视台焦点访谈栏目就连续报道了我省马关县、石屏县森林资源管理存在的问题。从全省林业改革和发展的总体情况来看，从严格保护与合理利用森林资源的形势来看，客观上要求林业部门必须进一步加大监管力度，进一步提升管理效能和服务水平。同时，又要进一步整合执法力量，对涉林违法行为保持高压态势，依法严厉打击各种涉林违法犯罪行为，切实保护林业建设成果。

2013年7月，云南省人民政府印发了《关于进一步加强森林资源管理工作的通知》，要求林业部门进一步落实森林资源保护责任制、加强林地权属管理、强化林地保护利用管理、完善林木采伐管理、规范低效林改造、加大生态治理修复力度。同时，明确提出"要切实加强森林资源管理机构和队伍建设，整合林业行政执法力量，积极推进相对集中林业行政处罚权工作，努力打造一支全局观念强、政治素质好、业务技术精、组织纪律严、工作作风硬的队伍。"因此，在全省范围内，以森林公安为主，开展相对集中林业行政处罚权工作，正是省政府按照党中央和国务院的要求，基于我省林业发展的客观形势所作出的决定。各级林业部门和森林公安机关要将思想认识统一到中央的战略部署和省委、省政府的决策上来，统一到省厅的工作要求上来，充分认识到相对集中行使林业行政处罚权是贯彻党的十八大精神的具体体现，是有效保护云南森林资源的现实需求，是对林业行政执法工作的充实和加强，切实增强推进这项工作的积极性、主动性。依法严厉打击非法占用林地、盗砍滥伐林木、毁林开垦等各类违法犯罪行为，切实维护森林资源安全。

        （二）相对集中林业行政处罚权是深化行政执法体制改革的具体体现

相对集中行政处罚权是推进法治中国建设的重要内容。2002年，国务院就对其作了部署安排。根据国务院的部署，各省在许多区域和行业也先后对相对集中行政处罚权的方式进行了综合执法改革。为进一步深化行政执法体制改革，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确提出  "整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制"。

为了从源头上改革和创新林业行政执法体制，逐步解决林业行政执法中存在的问题，2003年以来，国家林业局根据国务院综合执法改革的总体要求，按照以林政执法队伍为主、以森林公安为主和重新组建综合执法大队三种执法模式，在全国范围内开展了林业综合执法试点工作。由于各省地区差异较大、各地执法队伍发展不平衡、管理体制、运行机制等诸多原因，国家林业局至今尚未明确林业系统内部的综合执法采用何种形式。在我省林业改革特别是集体林权制度改革深入推进的进程中，省委、省政府多次明确提出要加强森林资源管理机构和队伍建设、整合林业行政执法力量、积极推进相对集中林业行政处罚权工作。从2004年到2013年，全省先后有13个州市的29个县开展了林业综合行政执法试点工作，积累了许多有益的经验。

为了深化林业行政执法体制改革，创新执法管理模式，及时运用林业综合执法试点成果，林业厅党组在反复研究后决定，以森林公安为主，相对集中林业行政处罚权。2013年5月，省厅向省政府报送了《关于相对集中行政处罚权的请示》。6月，省政府法制办组织有关人员赴红河州、玉溪市等州市县开展了实地调研。随后，省政府法制办又征求了省委编办的意见，组织召开了"云南省林业部门相对集中行政处罚权方案专家咨询会"，邀请省内有关法学专家、律师针对相对集中行政处罚权限内容、方式、执法主体、救济渠道等问题进行了研究。在此基础上，省政府法制办向省政府报送了《关于<云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案>的审查意见》。2013年9月27日，省政府对我厅下发了《关于云南省林业部门相对集中行政处罚权工作方案的批复》（云政复〔2013〕69号），同意以森林公安为主，在全省范围内开展相对集中行政处罚权工作。

        （三）以森林公安为主相对集中林业行政处罚权符合我省林业行政执法实际

目前，我省林业行政执法的范围涉及造林绿化、资源林政、野生动植物保护与自然保护区管理、森林防火、林木种苗管理、林业有害生物防治检疫等六个方面、共80多项行政处罚项目。林业行政执法队伍涉及资源林政、野生动植物保护、森林防火、自然保护区管理机构、木材检查站（林政稽查队）、森林公安、森林病虫害防治检疫、种苗、乡镇林业站等9个类别。

以森林公安为主，开展相对集中林业行政处罚权工作：

一是符合两个相对分开原则。按照国务院的要求，综合执法改革工作必须遵循两个相对分开的原则，即"行政管理职能与监管处罚职能相对分开，监管处罚职能与技术检验、检测职能相对分开"。以森林公安为主相对集中林业行政处罚权，符合两个相对分开的原则，有现成的队伍，不存在争取机构和编制的问题。

二是充分发挥森林公安的作用。我省森林公安作为林业部门的一支重要的执法力量，是一支能吃苦、能战斗、能奉献的队伍，事实上在林业发展过程中已经承担着大部分林业行政案件的查处工作。在各级党委、政府和主管部门的关心、支持下，森林公安执法队伍不断壮大，基础建设不断加强，执法体制不断理顺，执法能力不断提升，各项工作在全国森林公安机关中名列前茅。目前，全省森林公安机构有146个，实有警力近4000人，已全部落实政法专项编制，经费上已经实现与同级公安机关同等保障，在人力、物力上为森林公安机关集中执法奠定了基础。拥有这支队伍是林业部门的优势所在，相对集中行政处罚权能够充分发挥森林公安的职能作用，发挥森林公安的优势。

三是强化行政执法效果。森林公安是一支专业执法力量，有侦办刑事案件的砺炼，执法经验丰富，执法能力较强，在行政执法过程中，森林公安出面办理的行政执法案件，其威慑力、震慑力强，执法效果较好，执法质量较高。特别是在查处我省个别地方党委、涉及政府以及其他部门违法案件时，以森林公安队伍查处案件，其力度更大。

四是加强森林资源行政管理。以森林公安为主，在全省范围内开展相对集中林业行政处罚权工作后，除乡镇林业站、木材检查站（林政稽查队）、自然保护区管理机构、植物检疫机构外，原从事行政执法的造林绿化、资源林政、野生动植物保护、森林防火等部门不再担负行政执法工作，能够将时间和精力集中到对森林资源的管理和监督方面，强化了管理和监督的职能，将对森林资源的保护起到重要作用。

五是解决多头执法问题。长期以来，林业部门在行政执法中存在的多头执法、执法力量分散、管理权与执法权不分等问题严重影响了森林资源的管理和保护。将行政执法权集中后，能够明确责任，集中执法力量，提高执法效率，逐步解决多头执法问题。

二、积极稳妥地推进相对集中林业行政处罚权工作

        （一）准确掌握精神，进一步建立执法协作机制

相对集中林业行政处罚权是我省林业部门执法工作机制和管理方式的创新，省内外都没有现成的经验和模式可以借鉴。因此，各地在具体实施相对集中行政处罚权时，要准确把握三点：一是自2014年1月1日起，全省各级森林公安机关依法行使省政府批准的62项林业行政处罚权和11项行政强制权。二是各级林业行政主管部门、自然保护区管理机构、林业有害生物防治检疫部门等法定执法机构和法律法规授权执法机构的林业行政执法主体资格不变。三是经同级林业行政主管部门委托，乡镇林业站、木材检查站、林政稽查队、种苗管理机构等林业执法队伍，可按原有模式继续开展林业行政执法工作。

相对集中林业行政处罚权后，森林公安机关查处林业行政案件应持有国家林业局《林业行政执法证》或《云南省行政执法证》，统一使用国家林业局制发的林业行政处罚文书。公民、法人和其他组织对森林公安机关作出的具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，或者向同级人民政府、上一级森林公安机关申请行政复议。

由于全省森林资源分布和管护任务的地区差异较大、林业行政管理和执法模式不完全相同、执法队伍发展不平衡，为此，各地要结合实际，在进一步细化案件的受理与移交、案件管辖争议的解决等方面制定出符合本地实际的分工合理、职责明确、权责一致、执法顺畅工作方案，形成对林业行政案件进行处罚的有效机制，用制度对有关问题进行明确，固化职责分工，防止工作中出现推诿扯皮、有利益相互争、有困难相互推等情况，确保相对集中行政处罚权工作稳妥推进。林业部门在制定工作方案过程中，要注重充分发挥森林公安这支专业执法力量的职能作用，适度增加森林公安的工作量，使林业管理部门将主要精力放在林业行政管理、为林农服务、促进林业健康快速发展上面。森林公安机关务必服从大局，进一步增强责任感和大局意识，勇于担当，不得以警力不足等为借口推卸责任、不作为。

（二）强化组织保障，顺利推进相对集中处罚权工作

为了积极稳妥推进这项工作，林业厅成立了以厅党组书记、厅长侯新华为组长的推进相对集中行政处罚权工作领导小组，负责领导、监督相对集中林业行政处罚权工作，具体协调、处理和研究推进相对集中林业行政处罚权过程中遇到的困难和问题，督促、指导各州（市）、县（市、区）林业部门和森林公安机关严格按照省政府批准的工作方案和省厅要求，积极稳妥推进相对集中林业行政处罚权工作。各州（市）、县（市、区）林业部门要成立相应的领导机构，由主要领导亲自负责，统筹协调推进本地相对集中林业行政处罚权工作。

各级林业部门要及时将省政府的批复精神向当地党委、政府汇报，将相对集中林业行政处罚权的重要意义和省厅的相关要求报告清楚，争取党委、政府对林业执法改革创新、林业工作的重视和支持。及时与政府法制机构等部门沟通协调，解决制定相对集中林业行政处罚权工作方案等相关问题。要充分认识到，森林公安是林业部门的有机组成部分，相对集中林业行政处罚权是对林业行政执法工作的加强，而不是削弱。要在一如继往关心、支持森林公安的同时，积极争取党委、政府对森林公安工作的重视和支持，进一步加强森林公安队伍建设，根据工作需求，努力协调增加地方行政编制或者辅警力量，调整优化林区派出所设置，加快推进森林公安业务技术用房建设和执法场所改造步伐，落实政法经费足额保障机制，对森林公安业务技术用房和执法办案工作给予支持，为森林公安机关充分履行职责提供必要的保障。同时，要建立健全工作协同和信息共享机制，林业部门制定与林业行政执法相关的政策，要及时通知森林公安机关，对森林公安机关因执法工作需要提出的专业技术支援、解决执法疑难问题等方面的请求，要及时解决或者协助解决。

(三)加强执法监督，确保相对集中处罚权效能实现

森林公安机关的林业行政执法活动同时接受同级人民政府法制部门、同级林业主管部门和上级森林公安机关的监督。林业部门要督促森林公安经机关严格执行法律法规和各项林业政策，切实履行法定职责。要加强对森林公安林业行政执法活动的监督，要督促建立健全行政执法责任制，严格实行行政执法责任追究制度；完善执法评议考核机制和林业行政处罚案卷评查工作，严格考评结果的运用；严格执行重大案件集体讨论、报告和备案制度；严格执行行政处罚自由裁量权基准制度，从源头上防止行政执法人员滥用执法权；建立行政案件统计制度，由林业部门统一管理；建立行政执法投诉举报制度，对外公布行政执法投诉和监督电话。要实行个案监督、专项检查等形式，及时纠正执法中存在的问题，确保涉林法律法规得到正确执行。

（四）明确工作任务，全力保障森林云南建设安全

各级森林公安机关要充分认识到，开展以森林公安为主的相对集中林业行政处罚权工作，体现了省厅对森林公安队伍、执法能力和履行职责的信任和重托，体现了省委、省政府对森林公安工作的认可和重视。各级森林公安机关应在同级和上级林业主管部门的领导下开展相对集中林业行政处罚权工作。对森林公安工作中的重大问题和重要情况要及时向林业部门请示汇报，对林业行政执法中的重大案件或者敏感问题，及时提交林业部门领导班子集体研究。要切实端正执法思想，严格执行法律法规和各项政策规定，加强执法管理和内部执法监督。认真贯彻"政治建警、从严治警、依法治警"的方针，抓好纪律作风建设，提升全省森林公安队伍的执行力。加强培训教育工作，提升森林公安民警的综合素质。切实加大对涉林违法犯罪的打击力度，保持对涉林违法犯罪的高压态势，遏制破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪势头，彰显林业部门保护森林资源和生态文明建设成果的决心和信心。加强基础业务建设和信息化建设，加快林区治安防控体系建设，积极推进平安林区创建，为林业建设创造良好的外部环境。

同志们，以森林公安为主相对集中行使林业行政处罚权工作，是全省林业行政执法改革的重大突破，是全省林业部门深化改革创新的重要举措。我们要切实统一思想、坚定信心、狠抓落实，确保相对集中行使林业行政处罚权工作全面推进，取得实效，为加强云南森林资源保护工作、加快推进我省生态文明建设做出积极贡献。