杨杰局长在2014年省局党组中心学习组第4次集中学习时的讲话

学习贯彻党的十八届四中全会和省委九届九次全会精神

进一步改进和加强行政审批工作

——在2014年省局党组中心学习组第4次集中学习时的讲话

杨  杰

（2014年12月5日）

同志们：

今天，我们召开党组中心学习组会议，目的就是学习贯彻党的十八届四中全会和省委九届九次全会精神，研究进一步改进和加强行政审批工作，努力提高行政审批能力和水平，树立监管部门高效廉洁形象，促进食品药品产业发展。下面，我讲几点意见。

一、全面贯彻落实十八届四中全会和省委九届九次全会精神，推进行政审批制度改革

党的十八届四中全会通过的《中共中 央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好地发挥法治的引领和规范作用，要坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，全面推进依法治国，实现建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。

《决定》强调，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

《决定》要求，行政机关 要坚持法定职责必须为、法无授权不可为 ，坚决纠正不作为、乱作为，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。 要健全依法决策机制， 把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。 要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制， 对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。要严格规范公正文明执法，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，严格执行重大执法决定法制审核制度。 要建立健全行政裁量权基准制度 ，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。 要全面落实行政执法责任制， 严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。 要 强化对行政权力的制约和监督 ，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，加强内部流程控制，防止权力滥用。 要全面推进政务公开， 坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。

最近召开的省委九届九次全会提出：深化食品药品监管体制改革，建立科学完善的食品药品监管体系，严格食品药品安全政绩考核评价制度、企业责任首负制度和行政问责制度，落实地方属地管理和生产经营主体责任。我们要全面贯彻落实中央和省委的精神、部署和要求，牢固树立法治思维，充分运用法治方式，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为，把公正、公平、公开原则贯穿于行政审批、行政执法等全过程，进一步提高行政审批、行政执法各项工作的法治化水平。

二、充分认识行政审批工作的重要性

行政审批是指行政机关根据自然人、法人或其他组织提出的申请，经过依法审查，采取批准、同意等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或特定民事权利上能力和行为能力的行为。行政审批是行政管理的一种重要方式，也是政府履行职能的一种重要形式，成为现代国家管理的一个重要手段，被世界各国广泛运用于经济、社会、文化等各个领域。这一制度的建立，至少有4个方面的功能和作用：

一是配置资源。 对有限的资源既要保护，又要适度开发，使资源得到永续利用。但是完全靠市场自发调节、配置资源，不仅会导致对资源的疯狂掠夺，造成资源的巨大浪费，还会造成严重的环境污染，使生态环境受破坏。因此，需通过行政审批的方式进行总量控制，使有限的资源得到有计划的利用，实现优化配置。

二是控制风险。 这是行政审批最主要、最基本的功能。自然人、法人和其他组织具有我国宪法规定的权利和自由。但是，某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利和自由时，具有潜在的风险性，可能对社会安全、个人的人身安全和财产安全造成损害，所以必须加以限制和禁止，有利于维护社会公共利益和保障公共安全。比如：药品的生产、销售，直接关系人民群众身体健康和生命安全，如不通过行政审批加以控制，什么人、什么企业都可以生产药品，什么东西都可以简单加工当药卖，那么人民群众的健康如何保证？

三是维护秩序。 在市场经济条件下，市场主体把追求利润最大化作为价值取向，受利益驱动，一些不法企业往往在生产经营领域采取不正当的手段制假、售假，搞不正当竞争，既损害守法企业的正当利益，又坑害消费者，造成经济秩序的混乱无序。通过行政审批，对市场主体的条件、能力进行审查，限制不符合条件的进入市场，禁止假冒伪劣商品在市场流通，打击市场主体各种违法行为，有助于维护公平竞争秩序，有利于保护守法企业的合法权益。

四是证明信誉。 由于经济社会生活纷繁复杂，为稳定某种关系，需要政府以许可的方式，向社会提供某种证明或信誉、信息，以公信于民、指导于民。比如，我们审批药品生产经营企业，就是向社会证明该企业的资格和能力，便于公民安全、合理消费。

我国行政管理模式源于前苏联，政府职能按计划经济的要求设计，内容庞杂、范围宽泛，以微观管理为主、管理方式简单化，呈现出高度集中、过度管制、手段单一、全面干预的格局。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，这种行政管理方式越来越不适应经济社会发展的需要，甚至成为制约发展的瓶颈。改革开放以来，我国开展了7轮行政管理体制改革，都以行政审批制度改革为重点。我们食品药品监管系统也进行多轮行政审批制度改革，进一步提高了工作效能。但是，我们的行政审批工作与行政相对人的需要、加快产业发展的需要相比，仍然还有不少差距，需进一步改革完善。主要体现在以下几个方面：

（一）从行政审批转为政务服务的理念尚未真正树立。一些单位把行政审批当作权力象征，把对行政相对人申请事项的审批当作一种恩惠、施舍，对于能够及早尽快办理完毕的审批事项，久拖不决，非要到行政相对人屡屡催问甚至请托，等到办结时限将至才办理。一些单位缺乏服务意识，在行政审批过程中，一次性告知制度落实不到位，致使行政相对人多次补充材料、来回反复申报；就申报材料论事，指责、评论多，服务、指导少。

（二）行政审批机制不顺畅。近年来，虽然省局不断完善了行政审批机制，推行一站式受理，启用行政审批监察系统，大幅压缩行政审批时限，提高了行政审批效能。但是，超时限办结、行政相对人多次补充申报材料等现象时常发生。一些行政审批公开性不够，审批结果公正性不强。监督制约机制不健全，对压着不办、拖着不办、超时限服务、态度粗暴恶劣等问题，惩治不力。

（三）行政审批项目设置不规范。一些单位把行政审批当作一种权力，死死抓住不放，甚至千方百计增加或变相增加行政审批事项和行政审批环节，想方设法扩大自己的审批职权和范围，该下放的审批权不下放，该简化的环节、程序不简化。一些单位审批事项表面上只列一个项目，但实际上进行了压缩、概括、归并，有很多子项包含其中。一些单位把审批改为备案、核准，表面上不审批了，实质上是变相审批，标准、条件、流程不明确，备什么、怎么备、备案后怎样管，没有明确的思路和制度。一些单位擅自设立审批项目的前置审批项目，没有明确标准，随着性较大。

（四）审批方式落后。省市县三级都存在行政审批信息化技术运用不足，网络申报、网络审批运用不力的问题，审批都处于纸质申报材料、上门申报、手工审批的阶段，一些简单的审批项目需要行政相对人几十公里、甚至上百公里现场申报，加大了行政相对人的人力、物力、财力支出。

（五）行政审批自由裁量权空间较大。一些行政审批可否边界不清，自由裁量权大，为权力寻租带来了较大空间，既造成行政审批不规范，也容易滋生腐败，有没有人情关系、有没有小恩小惠，审批效果和审批大不一样，不给好处不批，给了好处乱批，合法合理的要钱，不合法不合理更要钱。

三、深化改革，进一步健全完善行政审批工作

（一）进一步深化行政审批制度改革。新一届中央政府组成后，把政府职能转变作为开局的第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，全面推进行政审批制度改革，共取消下放行政审批等事项总数达479项，有力地激发了市场活力和发展内生动力，取得显著成效。省食品药品监督管理局自2008年以来，开展了多轮行政审批制度改革，共取消、合并、下放 19项行政审批事项。目前，省局还有“四品一械”行政许可事项33大项42个子项，其中：2项非行政许可。按照国务院部门行政审批制度改革工作推进会议“与经济领域密切相关部门的审批事项，取消和下放比例原则上不低于二分之一，其他部门不低于三分之一”的要求，我们还有很多行政审批制度改革工作要做。

行政审批制度改革，是转变政府职能、改革行政体制的重点任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是当前全面深化改革的关键环节。党的十八大明确要求“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，十八届三中全会提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”，并作了具体部署。我们要全面贯彻落实党中央、国务院和省委省政府有关行政审批制度改革的部署，按照李克强总理“改革不仅要取消和下放权力，还要创新和完善政府管理，管住管好该管的事，放和管两者齐头并进”的要求，处理好政府与市场、政府与社会、政府层级间的关系，树立强烈的服务意识、大局意识，破除特权思想，遵循适应市场经济的合理性原则、依法行政的合法性原则、规范行政行为的监督性原则、提高便民服务的效能性原则，进一步推进行政审批制度改革，强化改革后相关管理制度建设，加强对行政权力的制约监督，着力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政审批机制，把该放的权力放开放到位，把该管的事情管住管好，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，切实提高政府管理科学化水平。

（二）进一步取消、调整和下放行政审批事项。要按照国务院和省委、省政府行政审批制度改革的部署和要求，进一步梳理行政审批事项，严格控制新设行政审批。对依法必须保留、设立的审批事项，要按十八届四中全会“全面推行政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则”的要求，向社会公开目录清单，以及行政审批事项名称、设定的法律法规依据、申请所具备的条件和标准、需要提交的申请材料、办理程序、办理时限、收费依据和标准、监督方式等权力运行流程，使行政审批授予有据、行使有规。目录之外的一律不得实施行政审批。

要认真清理非行政许可事项。非行政许可审批不受行政许可法约束，设定随意性大，实施也不太规范，与依法行政、建设法治政府的原则背道而驰。要按国务院“让非行政许可审批事项的名称成为历史，彻底堵住这个偏门”的要求，坚持“取消是原则、调整是例外、例外必从严”，进一步清理非行政许可事项，确有必要设立的，要按行政许可法规定，经过严格的论证和法定程序，调整为行政许可，其他的原则上一概取消，消除审批管理的“灰色地带”。

规范性文件一律不得设定行政审批事项，不准将取消的行政审批事项转交下属事业单位、协会继续审批，严防取消的行政审批事项边减边增、明减暗增。制定规范性文件，要实行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审批、集体讨论的决策程序，充分论证。未经合法性审查或经审查不合法的不得出台。

要坚持应减必减、该放必放的原则，对以部门文件擅自设立的不符合法律规定的各种前置性审批事项和管理事项，一律予以废止；对不符合政企分开、政事分开，妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以有效发挥作用的行政审批，要坚决予以取消；对可以下放、委托基层行使的事项，要尽量下放；对可以用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制运作；对能够由社会中介组织承担的事项，要逐步转到社会中介组织，最大限度地向市场、社会放权，把部门主要精力转到加强宏观管理、调查研究、制定规则、依法行政和有效监管上。

（三）进一步优化创新行政审批方式。要按照有利于提升行政审批效能、方便行政相对人的原则，合并、简化、改进、再设计更为科学合理的工作流程，减少不必要的环节，使行政相对人以最经济、最快捷的方式开展审批事项申请和获得审批结果。要进一步加大信息技术的运用力度，建设“外网申请、内网办理、内外关联”的网上行政审批模式，外网全面提供表格下载、申请书文本、办事指南、网上咨询等，指导帮助行政相对人申请事项申请，实现网上在线申请受理、审批进展状态查询、审批结果反馈。内网要对行政相对人申请事项按审批流程实时审批、限时办结、及时反馈审批结果，以较小的行政资源换取最大的行政效能。

（四）进一步严格规范行政审批工作。要进一步加大行政审批工作的公开性，增强透明度，让权力在阳光下运行。要健全监督制约机制，畅通社会监督投诉举报渠道，接受广大行政相对人、社会各界的监督，提高行政审批工作的公正性。要充分运用监察部门在我局设立的行政审批电子监察系统，建立决策、执行、监督相互制约又相互协调的运行机制。

要进一步提升行政审批效率。各有关处室要对各行政审批子项进行认真分析，区分实质性审批、文字性变更，实施分类管理。对于企业名称、法定代表人、企业负责人等文字性变更事项，应核定为即办件，1个工作日内办结，减少行政相对人成本，提高审批效率。要严格落实一次告知制度，对行政相对人申报材料缺项等，一次性告知，不得挤牙膏式分次分阶段告知。严格落实限时办结制度，严禁随意延长审批时限、设置审批条件、增加申报材料和审批环节，能够提前办理的要尽量提前办结。受理办要创新受理审批事项办理全过程的催办、监督机制，进一步提高一站式服务能力水平。

（五）进一步加强管放结合。审批是一次性的源头管理，监管是长期性的过程管理。放权不是放松监管，不论是取消审批权限，还是下放、转移、委托权限，都不能一放了之，放任自流，必须做好后续衔接工作，建立科学、规范的抽查制度、责任追溯制度等，全面加强监管，防止缺位、不到位。对于取消的行政审批事项，要研究制定替代管理措施，防止管理脱节。对于下放、转移、委托基层的权限，要制定指导监督检查办法，规范基层权力行使；要加强基层承接下放权限的能力建设，确保下放权限接住、管好。对于委托社会中介组织行使的权限，要充分论证中介组织的能力水平，确保全面、准确、公正行使委托权限。

四、改进作风，提高效率，推动工作再上新台阶

（一）进一步强化服务意识，提高服务质量。最近，省委、省政府提出加快产业转型升级，着力打造5大万亿产业，食品药品产业作为其中的重要内容，将会得到大力支持与快速发展。食品药品监管部门不仅担负着强化监管、营造良好发展环境的责任，更担负着为行政审批、市场准入，调整优化食品药品产业结构，为产业加快发展注入新的生机与活力的责任。我们一定要强化服务意识，想企业所想、急企业所急，站在时间就是金钱的企业角度，既严格依法抓好行政审批，扩大食品药品产业增量、盘活存量，又立足调整优化产业结构，严控低水平重复项目准入；既提速行政审批，提供优质服务，又全面加强审批后监管，促进企业管理水平提升，提高产品质量，确保质量安全。

（二）狠抓素质建设，进一步提高工作质量和效率。要进一步抓好业务处室、受理办工作人员的业务能力建设，特别是受理办人员，做到熟知法律法规，熟悉各项行政审批事项要求，知其然，更要知其所以然，为行政相对人提供优质服务。受理、审批人员要爱岗敬业，热情周到接待行政相对人，耐心细致答疑解惑，完整准确提供指导。

（三）严格责任追究，正确行使行政审批权。要建立行政审批责任追究机制，有权必有责、用权受监督、违法必追究，对滥用职权、越权审批、以批谋私、对行政相人投诉举报行政审批缺乏公正性、无理由延期办理等等，深入调查，启动问责程序，严格追究相关责任人责任。对利用审批权违法违纪案件，要坚持零容忍，严肃查处，严防腐败问题发生，坚决消除权力设租寻租空间。