回顾昆明1月寒潮 反思多次灾害建议完善顶层设计提升应急能力
记者刘筱庆/摄
昆明昨天很冷，再过3天又要冷。云南省气象台表示，24日-26日又有冷空气袭来，阴冷有小雨，最高温10℃左右。再遇寒潮，别再脆弱，
回顾上月寒潮，并反思多次灾害建议完善顶层设计提升应急能力。昆明500多小区受到寒潮影响
1月24日，东华小区部分水管被冻裂。记者高伟/摄
1月25日零时
至28日16时
供水热线：昆明供水服务热线96106共接到用户电话41238个，客服热线每天接电量从正常情况的650个飙升至近14000个。
维修工单：4天累计派出2711张，其中因管道无水、水表水管冰冻导致漏水反映的1968张。
截至2月3日
受灾情况：昆明近3万只水表被冻坏，受灾户数不断上升至60000多户，涉及小区上升至575个（主城区538个，呈贡区37个）。
抢修投入：昆明自来水集团有限公司投入资金1500万元，组织1000多名工作人员，又分别从常州、柳州等地调集专业技术工人120名参加抢修。
回顾上月寒潮，倒逼昆明通用水务自查自省
昆明，享有“春城”之美誉，可是昨天又经历了今年入春以来第一次寒潮天气，白天持续3℃左右的低温让很多昆明人直“喊冷”。这时不免又让很多昆明人想到1月下旬的寒潮天气，这在北方冬日里相对平常的天气，到了昆明却“如临大敌”。失去暖阳庇护的春城，显现出“脆弱”的一面：一些道路因路面结冰被迫封闭；3万只水表被冻坏，6万户家庭受影响，做饭缺水，上厕所不方便，市民生活陷入被动，甚至还要忍受被寒潮抬高的水管维修价格……
1月下旬那次寒潮天气的经历表明，无论是市民还是相关管理部门，大多没有做好应对极端低温天气的充分防范措施。
被寒潮扰乱的市民生活
水管被冻住持续停水，做饭缺水上厕所不便，桶装水几乎一天用一桶，维修水管价格虚高，无奈去外地过年。
1月24日7时，春苑小区贾阿姨起床准备洗漱、做早点，却发现水龙头里没水。她与女儿都没将前一天的大雪与停水联系起来，以为只是暂时停水。
11时，要准备做午饭了，依然没来水。两人就拿着毛巾下楼，准备自己打开水闸。“刚开始很生气，想着是谁把水闸拧这么紧！”贾阿姨说，然而她们无论怎么用力都拧不动，甚至向路过的两位男士求助仍未能拧开。当时那两位热心人也没想到竟是水管被冻住了，因为“昆明很少遇到这种情况”。
在向第三位小区业主求助时，她们才知道原因。“他说他家也没水，问物管才知道是因前一天下雪把水管给冻住了。”
12时，邻居建议她们用热水浇管道试试，可是3壶热水烫过后还是没多大效果，而桶装水却用完了。贾阿姨打电话向水站要水，送水工两个多小时后才送来。送水工解释，因为很多市民家水管被冻住，桶装水需求量短时间内激增。贾阿姨说：“一边停水，一边要不到水，还真让人心塞！”
贾阿姨认为，小区物管或是自来水公司，事先没提醒居民在寒潮天气下如何保证正常用水，而居民也难以获得相关信息。于是家家都成了热锅上的蚂蚁。“水管出问题后，第一时间也没相关部门告知情况，甚至我们都不知道该找谁解决问题。如第二次极寒来临，是不是还会像这样乱成一锅粥呢？”
在1公里外的兴隆小区，住在二期4楼的业主周先生一家，则显得更为无奈，停水的日子已持续8天。2013年的大雪，曾导致周先生家里的水管被冻漏，但很快就修好了。上月24日早上，周先生一开始以为会与上次相同，可没想到，这次的管道被冻情况会比上次严重得多。
周先生检查水管，发现有三四处破漏，找物管修理竟要2200元修理费，他非常不满，“小区物管维修为何不请自来水公司处理，而是找市场上的人员，且要价那么高。收费标准是否有合理依据，谁来监管？”
为减轻无水可用的尴尬，他停水期间很少在家吃饭，但水仍不够用，桶装水几乎一天用一桶。而最无奈的是上厕所不方便。他回家前要先去公厕，晚上不敢多喝水。一天天等待中，他在家过年的期待也越来越小，“过年没水，只能去外地过了！”他一家去了大理过年，可年初六返回昆明时，却发现家里依旧停水。
据统计，最终，昆明近3万只水表被冻坏，累计有约6万户家庭受到寒潮影响。
极寒天气下的水管维修工
1月底寒潮之后，水管维修工成了春城最繁忙的人，寒风中每天工作到深夜，还请“外援”来帮忙。
其实，昆明通用水务自来水有限公司对这场30年不遇寒潮天气的准备工作开始得很早，但明显轻视了其厉害程度。
1月25日，更多电话企图拨入昆明供水服务热线96106，但最终由人工接听的仅有几千个，这一部分中反映停水问题的数量明显增加。还有更多未能人工接听的电话究竟积蓄着多少停水反映不得而知。一时间，停水的“哀嚎”“怒吼”，几乎从这座城市的每个角落爆发出来。
昆明自来水集团的维修工人也没想到，1月底的这次寒潮侵袭，让他们成了这座城市最繁忙的人。
25日，昆明通用水务自来水有限公司维修组长晏廷云，一大早便接到公司的电话，立即出动修水管、水表。他和童朝伟等几位同事划定了西边丰宁、菱角塘等6个小区。当天，49岁的他和几位同事修了200多只水表。“快一点，修只水表10分钟，老小区要20多分钟。工作并不复杂，但控制水表的闸门关不好，弄得全身都是水，太冷了！”童朝伟说，那天到23时30分才收工。他当了20多年的维修工，还是第一次这样长时间工作。
从25日开始的四五天，自来水集团的维修工几乎每天都要在寒风中工作到深夜23时30分。在昆明自来水集团第一次调集了省外同行支援后，这才让童朝伟等人“舒了口气”，提前到21时下班。
被应急预案
忽视的居民财产
没有更多关注自有产权的自来水表，对居民用户产权部分也仅简单提示。寒潮天气后，突发低温灾害专项应急预案将再调整。
昆明通用水务自来水有限公司从2014年6月16日起就开始实施《突发低温灾害专项应急预案》，这份预案于当年上半年进行修订。
“修订原因就是2013年12月16日那场低温雨雪天气。”昆明通用水务公司分管应急抢险的副总经理陈洪元说，那几乎可以说是昆明第一次因低温雨雪天气而出现户外供水设施、特别是楼顶太阳能冻坏的现象。在此之前，春城市民几乎没有为户外供水设施保暖的概念和意识。
供水设施的产权分为表前和表后，表前的产权是自来水公司的，其维修由自来水公司负责；从水表到住户家里的部分称为表后，这部分产权是住户的。
预案明确，管网维护部每年11月前对管径50毫米以上无防护水表进行棉麻包裹保温，每年11月至次年4月1日保证有足够抢修人员和车辆等；水厂运行部每年11月开始统筹做好各水厂、泵站防冻工作等。“事实上，在此次寒潮突袭后，昆明自来水公司的产权设施几乎没出现问题，整个昆明自来水的生产和供应都是正常的。”陈洪元说，这不能说不得益于修订后的应急预案。
而真正让人乱了阵脚的，是大量自来水表，以及用户产权部分的供水设施。究其原因，昆明通用水务也的确没对自有产权的自来水表有更多关注，而对用户产权部分也仅进行简单提示。
不过，这一次的寒潮用事实告诉昆明通用水务，当寒潮突袭对市民用水造成大范围影响时，他们还是第一抢险责任人。这种焦头烂额的经历，没人想再经历一次。陈洪元说，经过这一次，《突发低温灾害专项应急预案》肯定还需再调整和修订。如对户外供水设施的保暖可能会从现在的临时性，向常态化转变，每年入冬前就启动，而不是每次寒潮天气之前简单提示；并可能向昆明市政府请求支援，采取行政手段进行干预，对不作为的物管等单位进行行政处罚等。
2月2日一早，天刚刚放晴，严寒又降临昆明，记者联系童朝伟师傅时，他正赶往女子监狱去修被冻坏的水表。
截至2月2日，此次寒潮中冻坏的户外供水设施已修复90%以上，但一些市民也经历了几乎连续10天停水的煎熬。(春城晚报 采访统筹邓建华 记者陈洁 连惠玲 邓建华）
反思多次灾害 专家建议完善顶层设计提升应急能力
前事不忘，后事之师。
昨日的寒潮天气，让很多昆明人感到不适，而1月底的寒潮则扰乱了很多市民的生活。回顾近年来突发的各种情况——50年或100年一遇的暴雨、旱灾，突如其来的火灾、地震等，实际上，政府及其他相关部门都不缺在严寒天气或其他恶劣灾害下的应急预案，可为何很多时候仍会出现人们生活“失控”现象呢？
有专家指出，从宏观角度出发，仅以不久前的寒潮为例，政府存在责任不到位等问题；从微观角度，则是多头为政、各管一片、管理不到位所致。而就城市灾害应急能力如何提升问题，专家建议，当下，需着手准备建设顶层制度，而齐抓共管、全民参与、不忽视每个细节才是重点。
专家析因
观点
1
政府存责任不到位问题
必须着手建设顶层制度
“之所以责任不到位，正是因为缺失顶层制度建设。没有一个应对气候灾害的总协调部门，责任不能落实下去，即使要问责也无责可问。”
省社科院研究员郑晓云，作为国际科学联盟灾害风险综合研究计划中国国家委员会委员，近年来一直从事灾害研究。
“气候灾害已成为全球问题，过去10年全球气候变化严重，昆明过去以春城闻名，但是近几年却频发气候灾害，如2009年大旱，2014年暴雨，2015年暖冬，2013年、2016年年初发生雨雪冰雹严寒天气。”郑晓云说，气候变化已成常态，灾害频率高发，灾害方式呈多样化，近年来已给云南造成巨大损失。
郑晓云直言，仅以不久前的寒潮来说，政府存在责任不到位等问题。
“天灾不可避，但有无准备，结果有很大不同。”郑晓云质疑，“中央气象台在寒潮一周多前就发布了橙色预警，云南各媒体也都有报道，为什么政府没进行大规模防范？区政府没通知相关街道、小区？”寒潮来临，郑晓云特意询问所住小区与街道，得到的是未接到任何上级防范通知的回答。
郑晓云认为，之所以责任不到位，正是因为缺失顶层制度建设。“没有一个应对气候灾害的总协调部门，责任不能落实下去，即使要问责也无责可问。”同时他指出，我们也还没有一个综合应对气候灾害的总体规划，包括总体的协调、政策制订、知识普及、工程应对、民众参与等。
他说，真正的预防是从大的势态建立相应组织机构，采取措施进行应对灾害。“我认为相关部门的预案作用有限，只是应对灾害的后手，防范才是先手。我们目前从理念到制度设计再到实践缺失太大。”灾害尤其是气候灾害，尽管政府做了预案和物资准备等措施，但综合应对能力不强，不足以应对全球气候变化，因此，必须从宏观层面着手建设顶层制度。
观点
2
民众欠缺灾害应对知识与培训
建设渠道上下联动全社会参与
“民众缺少渠道参与灾害应急，这也造成目前民众应对灾害的能力非常低，灾害降临时不知要如何处理，也不知道要去哪避难。”
今年1月14日，世界经济论坛发布的《2016年全球风险报告》称，应对和解决气候变化问题不力将会是2016年全球的最大风险。郑晓云对此表示赞同，他说尽管全球都关注气候变化，然而无论是政府还是整个社会，对气候变化的重视程度、重视高度都不够，缺乏相应的知识。
在郑晓云看来，灾害应急能力是一个城市安全发展的屏障，无论花多大代价，政府都得花这个“良心钱”，为城市买上一份“强制灾难险”。同样预防寒流，政府可以采取改造水管等预先防范措施，而这部分资金可由政府补贴一部分，民众自己出一部分合力完成。
郑晓云说，气候灾害并非是某个部门所能解决的问题，而是全社会的问题，需要全社会的参与，这就需要加大从上到下的宣传力度，让全民掌握灾害应急知识。“目前云南民众应对自然灾害的知识与训练都十分欠缺，包括在昆明这样的大城市中，市民基本没有机会接受相关的知识与培训。”
如寒潮天气下的交通问题，作为依赖城市交通应急保障的昆明市民，对这样的特殊天气准备并不充分。很多司机缺乏在结冰路面上的驾驶经验，进而发生数十辆车相撞的交通事故。除了宣传方面原因，还有司机个人意识方面问题。而让人气愤的是，在道路拥堵情况下，个别司机还强占应急车道，导致救援车辆无法驶入，直接影响了道路交通事故的处置时间。
而全社会的参与，首先需要信息公开透明，不能掌握在相关部门手中。“政府应该将此次寒潮造成的损失公布出来，这样才能让公众了解灾害造成的严重后果，起到警示作用。如果这样的信息都不公布，那么无疑是一种不负责任的表现。”郑晓云说，国内灾害应急和国外灾害应急的最大区别就是民众参与度，国内民众缺少渠道参与其中，这也造成目前民众应对灾害的能力非常低，灾害降临时不知要如何处理，也不知道要去哪避难，“如东京大停电，因为民众有相关的知识与训练，所以社会有条不紊。再和日本各地小区标注的各种避难场所指示牌与日常的避灾训练相比，国内无疑落后很多。”
此外，郑晓云希望政府可以建立与专家学者稳定的上下联动机制，“专家学者应发挥智库作用，如定期召开专家会，与专家顺畅沟通，让专家好的观点进入决策。”他说，如果没有制度环境让专家发出声音，那么专家发挥的作用则十分有限。
观点
3
应急预案的应急能力不足
要加快总结修改预案纰漏
“在一次灾害来临之时，政府没做到处变不惊，即使应急预案是可行的，而临时抽调人员完成一次大面积的救灾也会显得手足无措。”
应急预案是事先制定好的，可灾害的发展则不以人的意志而转移。因此，应急预案面对真实的灾害，如何完全发挥作用转变为有效救援能力呢？
2013年7月19日的大雨，让昆明陷入内涝之中，众多居民小区的一楼、道路、车辆均被淹，导致很多市民财产遭受损失。但细心的市民会发现，目前，昆明的淹水点逐渐减少了。2015年6月第一场大雨后，“资深淹水点”民航路再次被淹，而随后几场大雨，这一淹水点则再未被淹。
这次抢险除了抽排，之前民航路淹水点并不在昆明排水设施管理有限责任公司管辖范围内，在划归公司管辖后，分析成因是有河道水进入。在对河道口做了一些处理后，民航路后来几经大雨，但再未发生严重淹水。
“昆明存在降雨不均匀情况，所以应急处置预案都是根据前一年降雨情况，以及发现的淹水点老问题和出现的新问题研究总结。”昆明排水设施管理有限责任公司运营管理部副部长邱皓说，最明显的是预案越来越厚，“方案内容不断增加，原来只有10多页，而现在几乎可以出本书了。”预案的事前调查更细致。每次下雨后，公司都要召开会议，对照总结预案存在的纰漏以及需要修改的地方。如，总结一个淹水点的实际情况是否与事前的分析一致，如果不一致，原因是什么？方案安排的人员与实际情况是否匹配，不断总结分析才能让方案越做越灵活。
邢陌是云南省青年公益社会组织培育基地的执行主任。作为省青基会一名资深公益志愿者，每次大灾难或突发灾害，他都参与其中。
以他的经验来看，在一次灾害来临之时，政府没做到处变不惊，即使应急预案是可行的，而临时抽调人员完成一次大面积的救灾也会显得手足无措，“他们在预案的执行上是有问题的，就像这次寒潮，最累的是他们，被骂的最多的也是他们。”最根本的一点在于，他们不舍得将相应的成本拿出来用在该用的地方。
他认为，排水公司的做法很可取，与预案对照，总结预案存在的纰漏以及需要修改的地方。
交通预案也是如此，去年12月15日，昆明迎来了冬天的第一场雪，导致多路段结冰引发多起交通事故。今年1月23日，寒潮再次降临昆明时，因为提前预判，更早地应急预案启动、应急响应级别更高。昆明市交警支队宣传处处长全俊鹏介绍，相比去年12月15日那场大雪，今年1月23日寒潮来临时，交警部门就及时启动恶劣天气处置预案，对道路通行状况24小时监控，交警配合路政部门在积雪结冰桥面、路段撒盐作业，采取半幅封闭控流降速，对结冰严重路段采取双向道路封闭等措施。在1月23日的寒潮来临后，昆明二环系统保证了畅通。相比上一次寒潮，昆明城市交通应急保障也在优化。
观点
4
没有健全城市基础设施管理体制
解决各自为政多头管理迫在眉睫
“一些强势部门把管道埋在高位，而一些根据规定埋在高位的管道却只能‘礼让’强势管道。这样直接导致重复建设甚至存在隐患。”
一位业内人士指出，昆明存在的问题很大一部分原因是没有健全城市基础设施管理体制，“如管道工程中规定小管让大管，有压让无压”。因为大管道拐弯比较困难，费用也比较高，有些弯头需要到专门厂家加工，而小管道不存在上述问题；无压管道里的液体靠管道的坡度向低处流，如拐弯让有压管道，可能局部坡度不能满足要求而积水，所以无压管道尽量直行不拐弯，如果拐弯也要设置“马葫芦井”。有压管道不用忌讳这些。
然而在实际操作中，这一基础规定被一些单位有意无意忽视了。“可以说一些强势部门把管道埋在高位，而一些根据规定埋在高位的管道却只能‘礼让’强势管道。”这样的问题，直接导致重复建设甚至存在隐患。
“这就需要加强监管，所有部门所有管线都必须按照规定流程走，否则所有规定都成了一纸空文，没人执行。”该人士说，而这需要政府加大管理力度。
此外，城市基础设施是一个庞大系统，哪怕是出现了其中一个问题也是涉及多个部门，但部门之间的联动机制还不够成熟，因此，以一个部门的力量想要解决问题，无疑十分困难。
应急预案有些啥内容？
气象 提前预报以起提醒作用
1月23日16时40分，这场30年不遇的寒潮来袭时，省气象台把寒潮预警升级至橙色，同时也将一天前启动的重大气象灾害四级应急响应提升为三级；25日12时，这个重大气象灾害三级应急响应再次被升级为二级应急响应。省气象局相关工作人员介绍，《云南省气象局气象灾害应急预案》于2011年12月由省气象局制订，将气象灾害应急响应设为IV级、Ⅲ级、Ⅱ级、I级4个级别，I级为最高级别。之后每年都会按气象应急工作需要启动气象应急预案。不同于其他部门的应急预案，省气象局主要是对即将发生的气象灾害事件进行预报和传播，以起到提醒相关部门防范和应对的作用。
数读
过去3年，我省共启动气象应急预案21次，其中，2013年启动应急响应4次；2014年，启动应急响应11次；2015年，启动应急响应6次。
地震灾害是各类突发灾害中影响最为严重的一种极具破坏性、伤害性的灾害。云南地处印度洋板块与欧亚板块碰撞带接合部，是我国地震灾害最严重的省份之一，具有地震频度高、强度大、灾害重的特点。在2008年汶川地震前，我省的防灾、备灾及应急预案并不算非常完善，存在的问题也不少。汶川8级特大地震发生后，我省分别于2008年和2012年制定实施了相关重大措施和重点工程实施方案。“10项重大措施”被誉为“高明之举”。
近年来，公共建筑物抗震设防能力也得到提升，建成全球最大单体减隔震建筑——昆明长水国际机场航站楼。我省从2009年开始实施的农村危房改造工程，累计完成近300万户。
针对地质灾害，近年来，我省完成了全省129个县（市、区）的地质灾害调查、11个地质灾害防治重点县域地质灾害详查。
数读
中央和省财政在“10项重大措施”“10项重点工程”投入资金已超过210亿元。我省监测台网已初具规模，监测手段包括测震、形变、磁电、地下流体四大学科800多个监测项目。地震速报时间从过去的15分钟左右提高到10分钟以内。
消防 建有一套城市消防应急救援体系
昆明市消防支队宣传科科长黄茂涛介绍，消防应急救援，就是要在最短的时间内，迅速有效地控制灾害的扩大，压制、消灭危害每个人的危险，让安全重回身边，让伤者及时获救。针对不同形态救援任务，消防部门已建立一套有效的城市消防应急救援体系。应急处置预案中，救援人员必须在最短时间内，准确了解起火部位的位置、物品名称、数量、价值、灭火设施种类，发生火灾时，该部位火灾危险性、火灾损失情况、人员伤亡情况、火势蔓延方向等。同时，不同任务的救援人员还必须明确各自职责，熟知应急疏散的组织程序和措施，扑救初起火灾的程序和措施，安全防护救护的程序和措施等。
数读
截至2月3日，昆明市的微型消防站达到3021个，并提出对于扑救初期火灾的应急反应“救早、灭小和3分钟到场”目标。据统计，昆明市微型消防站建立以来，已累计巡查发现并消除火灾隐患2543条，扑救初起火灾35起，协助消防部队扑救火灾、开展救援56起。（春城晚报 记者连惠玲 邓建华 陈洁 张扬 杨质高）
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编辑：袁思思责任编辑：徐婷