昆明机场高速收费问题之讼

在长水机场工作的人每天都走机场高速，来回的过路费是一笔不小的开支 资料图片

机场高速是连接昆明市区与长水机场的必经通道，使用率高、车流量大 资料图片

    2014年11月26日，云南律师界的多名律师向最高人民法院、昆明市中级人民法院递交了诉状，欲诉昆明新机场高速公路建设发展有限责任公司，以及相关的政府部门。

    自今年7月份以来，关于昆明机场高速公路收费的争议就一直未停。当时，33名律师、市民公开发文质疑机场高速的收费行为，收费站被指“一直以来收费都是违法的”。他们还收集了大量证据材料，佐证自己的观点。这些律师认为，机场高速作为城市公共设施，收费违背了其公共利益性质，应该回归公益。

     持续的收费争议

    “不到15公里的高速公路，来回要收20元，实在难以理解”。不仅赶飞机的乘客，在机场工作的人们也在抱怨。

    2014年12月1日，在昆明机场上班的所有职工将得到“优惠”——“往返只需要交一次过路费，10元。”张强告诉记者，“但需要一次性充值1200元的过路卡”。他说，这是机场方面两年来不断“斡旋”的结果。

    张强在昆明机场工作十多年了。机场还在巫家坝时，他每天只需提前半小时起床。走几分钟的路就能到办公室。而现在，他除了要早起，还要把自己收入的相当一部分投进过路费中。自机场搬迁后，张强每月都会粗算一下自己走机场高速的开支，“每月都2000多块”。他说，除了上下班开车需要交20元的过路费，有时还得开车接送朋友，或者工作上需要接待的客人。

    为了节省过路费，他也多次尝试早起，天不亮就爬起来赶公交，或是机场定时发班的车辆，但没坚持多久就放弃了。“早起不了，我的工作性质决定了睡眠得有保证。”

    张强透露，对于机场高速过路费，单位内部曾有人抱怨说“每月20%的工资花在了过路费上”。张强估算了一下，昆明机场和民航公司在长水机场上班的人员在3万人左右，有一半人员是开私家车上下班。每月下来，这笔开支确实不小。

    也因此，在机场工作的上班族一直反感这笔过路费。“机场集团方面也曾和收费站运营中心交涉过，但一直没有结果。”

    出租车司机和常来往机场与市区的乘客，也反对高昂的过路费。受访的多位市民表示，不到15公里的高速公路来回要收20元，实在难以理解。

    据昆明机场高速收费站运营管理中心公开的数据，每天往返机场高速的车辆在7万辆次左右。据此推算，一类车（私家轿车，最低收费档）按照10元/车次计算，每日往返收费站交纳的过路费总额为140万元，收费站每月（按30天算）收费4200万元，每年收取的过路费为5.04亿元。

    针对目前机场高速执行的收费价格，律师们指称，“昆明机场高速收费已成为一个暴利的事实。作为城市公共设施，机场高速已经违背其公共利益的性质”。

     一方质疑，一方沉默

    针对质疑声音，记者试图采访昆明新机场高速公路建设发展有限公司。但该公司拒绝接受采访，也不做任何回应。

    机场高速收费站运营已两年多，为什么收费行为会被指“违法”？

    提起诉讼的王理乾、薛占义、王龙得律师称，“昆明机场是城市配备的公共设施，通向机场的高速公路自然是城市的公共设施道路，不应该向市民收取过路费”。王理乾称，如果机场高速公路可以向社会收取过路费，是否意味着城市的其它公共道路也可以设站收费？由此他认为，机场高速公路是昆明城市公共道路设施的一部分，应该取消收费行为。

    三位律师向记者出示了他们近段时间以来收集到的证据。“每位乘飞机的市民在购买机票时，已经交纳了民航发展基金”。他们认为，交纳的民航基金已经包含机场及道路的建设基金，再次收取机场高速过路费属于重复收费，是一种违法行为。

    事实上，2012年，我国出台的民航基金征用管理办法，确有规定相应民航基金交纳标准。乘坐国内航班须交纳50元/人次的民航发展基金，乘坐国际航班交纳标准费用为90元/人次。办法中已经明确：民航发展基金是由民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金组成。该笔费用收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，再反补于地方政府。

    另外，王理乾等几名律师还质疑，昆明机场高速公路来回收取20元的费用（单次10元）之前并未向社会公开进行听证程序，“价格制定违背了法律程序”。

    然而，2012年6月5日，云南省政府印发的一份批复文件显示，昆明新机场高速公路项目试运行期间收取车辆的通行费，试运行时间是两年（自2012年6月28日起）。该批复显示，“试运行时间满，将按照规定程序提出正式标准和收费期限报省级政府批准，向社会公布”。提出报请的，是昆明市级层面。

    但是，记者了解到，在机场高速试运行期满后，机场高速公路的新收费标准并未做过公示和报批。目前，收费仍是按照最初制定的标准，一类至五类车以10元-45元/车次不等的标准收费。收费年限至今也未明确。

    就此次律师界提出的种种质疑，记者试图采访昆明新机场高速公路建设发展有限公司。但该公司拒绝接受采访，也不做任何回应。针对机场高速过路费方面的争议，曾有多家媒体做过报道，该公司也未回应。

    不过，据记者掌握的一份材料显示，今年9月15日，云南省发改委曾就上述争议有过回应。发改委称：“机场高速公路属于经营性高速公路，是招商引资项目，由企业投资建设运营，投资大、造价高，目前还没有实现还本付息和收回投资。因此，目前机场高速公路还不具备取消收费的条件。”

     机场高速的诞生

    “决定昆明机场高速公路以BOT模式建设，主要就是为了缓解政府负担，把省下来的资金用到更为迫切的项目上去。”

    公开数据显示，昆明机场高速公路全长14.89公里，投资为24.57亿元。

    “昆明在机场高速公路的修建上费了一番周折，最后经过昆明市政府和多方多层次的评估，最终确定以BOT方式完成项目建设。”此前参与过该项目的一知情人士称。

    BOT项目模式，即建设-经营-转让（build-operate-transfer），是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。在国内，这一般被认为是一种特许权，是政府就某个基础设施项目与私营企业签订特许权协议，私营企业承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，由企业向设施使用者收取费用，由此来回收项目的投融资、建造和经营维护成本，并获取合理的回报。政府对该基础设施有监督权、调控权。特许期满后，签约企业将该设施无偿或有偿移交给政府。

    “决定昆明机场高速公路以BOT模式建设，主要就是为了缓解政府负担，把原本需要由政府投资建设的基础设施项目，利用民间资本建设起来。这样，就能把省下来的资金用到更为迫切的项目上去。”该人士说。

    如何进行招标？上述人士称，考虑到风险，在谈判之初，昆明市考虑了多方利益，以及三十年合同框架内的法律保障问题。

    BOT公路项目的投资额，是整个项目的关键。投资额大小、经营年限、通行收费标准、项目质量、完成速度等，是完成项目的最重要保障，而在这些方面，投资方也须提出担保。

    为了完成这个项目，昆明市政府组织了强大的阵容。昆明市政府提出，让机场高速路BOT公路项目成为BOT的经典标本。就连特许权合同的最后签字，也直接由政府一把手签字。

    框架出来后，2006年初，昆明市在全国范围内公开招标新机场高速公路项目。经过严格的资格预审和招标评审，最终中标的是北京的一家民营企业。2006年6月3日，双方签订了框架协议。

    2007年1月25日，双方初步草签了《昆明新机场专用高速路特许经营权合同》。

    据了解，此后在合同内容上，双方及涉及谈判的各部门进行了数十场专题及综合谈判，“特许权合同”修改多达20余稿，从2006年谈到2008年，最终双方才完成《特许权合同》，并正式签订。

    之后，中标企业在全国范围内进行了工程施工的招标。据一份公开的工程施工招标书显示，2008年4月，昆明机场高速公路的工程施工在昆明新机场高速公路建设发展有限公司（下称“建设公司”）的委托下，由中技国际招标公司代理，在全国范围内公开招标，当年6月开始施工。

     “收费违背其公共利益性质”

    律师们认为，城市公共基础设施在国内很少通过BOT模式来运作，这应是政府在公共服务方面的责任。

    昆明机场高速公路是昆明市BOT的重点工程，但对机场高速公路的运营一直有质疑声：“商业化运作过高，难保证公共利益”。

    王理乾等律师此次起诉的要求是：希望撤销之前对机场高速公路收费的批复，提请政府收购机场高速公路建设项目。他们认为，城市公共基础设施在国内很少通过BOT模式来运作，这应是政府在公共服务方面的责任。同时，他们还认为，“昆明新机场高速公路建设发展有限公司不具备相应的资格”。

    记者获得的材料显示，“昆明机场高速路BOT公路项目，中标人是国内一家较有BOT经验的联合企业，不仅在国内，而且在国际上也长期从事BOT公路项目的经营。”

    一位知情者告诉记者，该公司正是为了机场高速公路项目而设立的。

    相关资料及工商登记显示，昆明新机场高速公路建设发展有限公司（文中称“建设公司”），于2007年8月21日成立，2013年12月26日核准，法人代表李建春。根据工商登记，该公司记名的股东为北京昭德投资有限公司、北京市公联公路联络线有限公司、云南恒众市政工程有限公司。

    登记材料还显示，该公司许可经营的项目为：昆明机场高速路BOT项目的投融资、建设、运营、维护、移交；以及一些广告业务的代理、制作等。

    从中标，到新的公司组建，再到收费运营，一切均顺利完成。随后，2011年，云南公路局（及昆明总段）与建设公司签订了公路运营方面的协议，建设公司把道路养护、征费业务委托给公路局负责，在过路费收取方面，双方成立了“昆明机场高速公路运营管理中心”事业机构，但机场高速公路的所有者依然是建设公司。

    实际上，“收费价格更多由建设公司一方主导。”据上述知情人士回顾，其实双方建立合同（特许权合同）的初期，政府方面也提过过路费价格的问题，如果中标人为了谋取短期利益，在股权转让、过路费价格等问题上，都可能给社会造成影响。

    该人士称，为了合理利用这一BOT运营项目，之前政府方面的考虑是，中标方须设立专门的运营机构（或公司），使中标方及运营机构在法律上有相互牵制的关系，这样能保证机场高速不轻易易主，或抬高收费价格。

    但目前就国内来看，昆明机场高速是国内机场高速路中，运营里程最短、收费最高的高速公路。因此，此次提起诉讼的律师们称，“机场高速作为城市公共设施，收费已经违背其公共利益的性质。应该回归到它的公益性质上，体现公共服务。”他们认为，这是一场公益诉讼。

    用法律维护“公共利益”的困难在哪？

    原告、被告、受偿对象、诉讼费承担者……这些当事人的身份若无法确定，诉讼就难以进行下去，“维护公益”更无从谈起。

    公益，即公共的利益。

    “公共利益”是一个不特定多数人的利益问题。在我国现行的各种法律、法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等概念，其表达含义基本相同。

    但是，公共利益的保护一直是一个疏于管理的问题，或者说，公共利益极容易受到损害。就现行的法律来看，公共利益的管理划分权限比较单一，多为国家行政机关或某些特定的组织。

    因此，“从目前我们国家的管理体制看，公共利益的维护，过多依赖国家行政机关。那么随着侵害公共利益的事件越来越多、情况越来越复杂，相关的行政机关可能无法充分、及时、有效地应对和解决这些事件。”此前在接受记者采访时，云南大学法学院教授高巍如是说。

    如果脱离行政机关的参与，通过公益诉讼的手段来保护公共利益，是不可缺少的手段之一。然而，从目前看，在国内通过公益诉讼方式来维护公益，面临着种种难题。

    首先，公益诉讼的原告的身份很难确定。高巍表示，此类公益案件法院很难或不愿意受理，因为没有很清晰、很具体的法律依据。就公共利益而言，个人的利益多包含在公共利益之中，而利益受到侵害的某一个人却不是整个利益的权利人；而原告在诉讼资格的确定问题上，则需要与侵权案件有直接利害关系。这些问题，国内现行的法律都没有很明确的规定。

    其次，被告的身份也难以确定。以环境侵权为例，除了环境的直接污染者，监管部门对环境污染的后果也负有责任。有时还可能涉及很多机构及企业，是多个单位、企业共同参与到其中，共同导致了严重的违法结果——环境污染。

    “结果有了，但要问是谁把它弄成这样的，却难以清晰地判断出责任方。依据法律，一个侵权行为导致了一个结果发生，要有一种明确的关系存在，才能确立被告。”

    高巍还表示，公益诉讼中，受偿对象也是一个极模糊的概念。公益诉讼案件中，原告不可能作为公益诉讼案件中的赔偿对象。同时，“公益诉讼费缴纳也是一个问题。在公益诉讼案中，如果标的很大，诉讼费很高，又由谁来承担？这些都是推行公益诉讼时存在的现实问题。”

    诉讼需要大量的时间和精力，这点律师们深有体会。关于11月26日递交的诉状，王理乾律师说，目前最高人民法院还未给回复；而昆明中院给出的答复是：因涉及到其中一方被告，根据地域管辖原则，律师们应到呈贡法院起诉。

    王理乾等人正在准备新材料，计划明年1月1日到呈贡，继续这起公益诉讼。

    通过公益诉讼的手段来保护公共利益，是不可缺少的手段之一。然而，从目前看，在国内通过公益诉讼方式来维护公益，面临着种种难题。（都市时报记者 黄世杨）