新预算法到底“新”在哪些方面？
24.09.2015 17:59
本文来源: 人民代表大会常务委员会
一、匡正立法宗旨，增强法律效力
（一）明确预算法的本质。 从“管理法”向“控权法”转变，预算法从过去的政府管理法转变为规范政府法、管理政府法，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”。政府从管理监督的主体，同时也转变为被管理、被监督的对象。如新预算法将原法“强化预算分配监督职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约束”，将“健全国家对预算的管理”修改为“加强对预算的管理和监督”。
（二） 确立现代公共财政理念。 新修改的预算法删除“加强国家宏观调控”的规定，在财政功能上明确预算法的定位，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。
（三）法定预算改革目标。 新修改的预算法增加“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的规定，增强预算完整性、提高预算透明度。
（四）拓展预算法调整范围。 新修改的预算法第2 条增加规定，预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。
( 五 ) 强化法律责任制度。 针对法律责任规定比较模糊问题，新修改的预算法将法律责任从3 条3 款增加到5 条25 款。如果政府及有关部门、单位违反预算法规定，除了责令政府及有关部门、单位改正，构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，新预算法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律责任。
二、完善预算体系构成，预算更加科学规范
（一）实行全口径预算管理。 新预算法态度鲜明地提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这标志着所有政府财务行为均需纳入预算管理与监督的制度范畴。第5 条规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，明确了四位一体的公共预算，并分别对其概念、功能定位、范围和编制原则、相互关系做出规范。而在老预算法中，这四部分都是混在“预算收入”的“大筐”当中，没有严格而明确的界限。
实行全口径预算有利于预算过程的社会监督，提高公众对政府预算过程的关注度，进而逐步形成良性的社会监督氛围，有利于预防行政腐败，政府收支行为完全置于“阳光”之下，腐败行为失去藏身之地。
（二）取消预算外资金。 新预算法第4 条规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。第13 条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。有利于预算管理的完整性与规范性，通过整治政府预算的碎片化管理方式，进而清除预算外与体制外资金的滋生环境。
（三）细化预算草案编制。 新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么支配出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公运转及经济建设等方面。
两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算使得预算草案更加清晰，一目了然，让人看得懂，有利于全面理解预算是怎样实现的，同时也便于监督，有助于强化预算约束。
（四）建立跨年度预算平衡机制。 为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法要求各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。
省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大及其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
（五）强调勤俭节约。 新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。坚持厉行节约，硬化预算支出约束。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。
现代预算管理的本质要求就是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。
（六）首次提出预算绩效。 第一章总则中，将“讲求绩效”列入各级预算所要遵循的五项原则之中；第四章预算编制中，将上年度预算支出绩效的评价结果作为各级预算编制的重要依据之一；第六章预算执行中，要求各级政府及预算部门与单位，必须对预算执行情况进行绩效评价；绩效的思维贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中。
在有关预决算审查的章节中，明确要求人大及其常委会负责审查年度预算如何提高绩效以及重点项目支出结果绩效的情况。可以预见，政府预算的编制、执行与审查将终结粗放管理阶段，从而进入依法预算和注重绩效的科学管理轨道。
三、强化预算审查监督，改进预算控制方式
（一）系统地勾勒出预算审查的框架。 新预算法第2、5、6、8各章的相关条款中，根据预算审查的功能定位，明确了人大及其常委会审查、政府财政部门审查、审计部门审查以及公众审查为一体的全方位预算审查体系。关于审查主体各自的定位，做到分工明确、职责清晰。
人代会负责预算草案及其报告、预算执行情况报告的审查，人大常委会负责预算调整方案的审查，人大专门委员会负责预算草案初步方案的初步审查，政府财政部门负责对部门与单位决算及决算草案进行审查核定，审计部门负责对各级政府决算进行审计，人大代表和社会公众有权在审查预算草案前提供相关意见。此外，新预算法还从八个方面对预算审查的主要内容作出界定，使得预算审查的方向更加明确，有利于预算审查工作的有效推进。
（二）调整预算审查重点。 新预算法将预算审查重点由收支平衡向支出预算和政策拓展，收入预算从约束性向预期性转变，强化依法征税。原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。新预算将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，收入预算从约束性转向预期性，这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控政策效果。
四、规范转移支付制度，优化转移支付结构
新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等作出规定，旨在化解地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题。新预算法重点规范了专项转移支付，强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制。
能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，减少中央部门对地方事权的不适当干预，提高地方预算编报的完整性。
五、规范地方政府债务管理
新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。原预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但实际上地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务，这些债务多数未纳入预算管理，存在一定的风险隐患。
为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：
一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务;
二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出;
三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准;
四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;
五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。
这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制;有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
六、推进预算公开
（一）预算公开是全面的公开。 新预算法总结实践经验，回应社会关切，对预算公开作出了比较全面、具体的规定预算公开，既包括中央预算，也包括地方预算，预算、预算调整、决算都要公开，不但政府预算要公开，部门预算也要公开。预算活动的全部内容，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开。
（二）既规范全面也突出重点。 在全面公开的原则下，特别强调对一些重要事项，如政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开。
（三）具有可操作性。 新预算法对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，以使法律关于预算公开的规定更具有可执行性、可操作性，更能落到实处。预算法第十四条、第八十九条关于预算公开的具体规定包括：
1.公开内容。 包括经本级人民代表大会或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
同时要求,公开政府预算、决算时，应当对本级政府财政转移支付安排执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；公开部门预算、决算时，应当对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。
2.公开时间。 政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，应当在各级人大及其常委会批准后20个自然日内公开；部门预算、决算，应当在各级政府财政部门批复后20个自然日内公开。
3.公开主体。 政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，由本级政府财政部门负责公开；部门预算、决算及报表，由各部门负责公开。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
24.09.2015 17:59
