【2015年第10期】昆明市人民政府办公厅关于印发政府和社会资本合作工作文件的通知

昆政办〔2015〕135号

各县、区人民政府，市政府各委办局，各国家级、省级开发（度假）园区管委会，各直属机构，各市属投融资公司：

经市人民政府研究同意，现将《昆明市政府和社会资本合作项目管理暂行办法》、《昆明市政府和社会资本合作项目预算管理暂行办法》、《昆明市政府和社会资本合作项目政府采购实施细则（暂行）》、《昆明市政府和社会资本合作项目绩效评价管理暂行办法》等4个工作文件印发给你们，请认真遵照执行。

昆明市人民政府办公厅

2015年9月23日

昆明市政府和社会资本合作项目管理暂行办法

第一章   总   则

第一条   根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》（国办发〔2015〕42号），以及财政部、云南省财政厅、昆明市政府关于推广运用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP）相关文件要求，为加快建立规范、透明的城市投融资体制，大力推广社会资本参与昆明市重大基础设施和公共服务领域投资运营，在财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的基础上，结合昆明市实际，制定本办法。

第二条   本办法适用于全市范围内所有采用PPP模式的项目，用于规范政府、社会资本和其他参与方开展PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

第三条   昆明市政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组负责统筹安排全市PPP工作总体规划和进度、统一指导、协调和推动全市PPP工作开展；领导小组办公室设在市财政局，承担领导小组日常具体工作。

财政部门作为PPP工作牵头部门，负责统筹协调全市PPP工作开展，研究解决PPP模式推广中的重大问题，制定相关政策，同时履行部门职责，对昆明市PPP项目滚动储备库中的项目开展物有所值评估及财政承受能力论证；发展改革部门负责结合本地社会发展特点、行业发展状况、基础设施和公用事业建设需要，做好本地区PPP的项目策划、项目征集遴选及项目库建设工作；各行业主管部门负责搜集、甄别和发起行业领域潜在PPP项目；项目单位制定实施方案并组织项目实施；各职能部门负责制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范、完善本行业相关监管制度体系，并在各自职责范围内协同做好PPP项目的监督管理等工作；市公共资源交易监管办、公共资源交易中心配合做好PPP项目的招标采购工作，利用昆明市公共资源电子化交易平台，实现PPP项目应用与“互联网+招标采购”的新模式管理服务。

市财政局下属的金融合作中心，履行组织实施PPP模式管理政策和制度、开展业务指导、咨询服务、评估论证、宣传培训和信息统计等工作，并会同行业主管部门加强监督指导。

第四条   各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施PPP项目。

第二章   项目识别

第五条   全市范围内能源、交通运输、市政基础设施、环境保护、农业、林业、水利、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，均可采用PPP模式运作；优先支持投融资公司存量项目转型为PPP项目。

第六条   PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

（一）政府发起。各级行业主管部门及投融资公司，按照政府的授权，结合本地经济社会发展需要，兼顾资金有效配置及项目合理布局，提出适合采用PPP模式的新建或存量项目，并拟定项目初步实施方案发起项目。

（二）社会资本发起。社会资本方可以项目建议书的方式向各县区政府、开发（度假）园区管委会或行业主管部门推荐潜在的PPP项目。

第七条   项目的征集和遴选采取“自下而上”的申报制和“自上而下”择优制两种方式。

（一）“自下而上”申报制。各级行业主管部门、投融资公司、项目单位及社会资本方拟定项目初步实施方案，向本级发展改革部门推荐项目，经发展改革部门初步审核后，会同财政部门进行项目评估论证。

（二）“自上而下”择优制。发展改革、财政、行业主管部门等对本级新建、存量项目进行主动甄别，选取实施条件好、社会化程度高的项目开展评估论证。

第八条   各级财政部门负责会同行业主管部门和第三方专业机构，依据财政部物有所值评价指引等相关政策文件，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

第九条   各级财政部门负责根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对可行性缺口补助或政府付费的项目，开展财政承受能力论证，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。

第十条   市本级通过论证的项目，报经昆明市政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组审批同意后，纳入昆明市PPP项目滚动储备库，开展项目推进。

各县区、开发（度假）园区应建立本级PPP项目储备库，通过论证的项目，纳入本级项目库，同时按照昆明市PPP项目滚动储备库征集和管理相关要求，向市发展改革委报送项目进展情况。

第十一条   对于纳入昆明市PPP项目滚动储备库的项目，各级财政部门根据《昆明市政府和社会资本合作项目预算管理暂行办法》及相关法律法规，编制支出预算，纳入年度预算和中期财政规划。

第十二条   对于纳入昆明市PPP项目滚动储备库的市本级项目，由市财政局会同项目单位制定项目年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，项目发起方应按市财政局要求提交相关资料。新建、改建项目应提交经批准的可行性研究报告等项目前期资料、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

第十三条   昆明市财政局聘请第三方专业机构按照财政部和省财政厅相关PPP项目筛选和评分指引，对纳入市PPP项目滚动储备库的项目进行量化打分，推荐优秀项目申报国家财政部、省财政厅PPP示范项目，争取中央和省级财政的支持。

第三章   项目准备

第十四条   项目实施机构应组织编制项目实施方案，应当包括以下内容：

（一）项目概况

包括但不限于：项目名称、类型（在建或建成）、地点、联系人；项目建设的必要性、前期工作合规性（可研、环评、土地等）、技术路线、所处阶段（申报、设计、融资、采购、施工、运行）、开工和计划完成时间；总投资及资本构成、资产负债、股权结构、融资结构及主要融资成本、收益情况（总收益、收入来源、收费价格和定价机制）；政府现有支持安排、社会资本介入情况；纠纷情况等。

（二）可行性分析

包括但不限于：1.项目对国家、省、市文件要求满足情况的分析；2.行业主管部门和融资平台意愿；3.项目对社会资本的吸引力分析；4.债权人转换配合意愿及担保解除可能性等；5.物有所值评价结果；6.财政承受能力论证结论。

（三）初步实施安排

1.  项目公司组建及股权结构

项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

2.  风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

3.  项目运作方式

项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）和改建—运营—移交（ROT）等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

4.  交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构，主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。债务性资金的融资方案，包括但不限于资金结构、资金筹措计划、融资风险控制、融资成本控制等。

项目回报机制，主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排，主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5.  合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

交易条件边界，主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界，主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界，主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

6.  监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7.  采购方式选择

采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（四）财务测算

包括但不限于：投资回报测算、现金流量分析、项目财务状况、项目存续期间政府补贴情况等。

第十五条   项目实施机构应根据《昆明市政府和社会资本合作项目绩效评价管理暂行办法》相关要求，编制绩效考核目标。

第四章   项目采购

第十六条   项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《昆明市政府和社会资本合作项目政府采购实施细则（暂行）》及相关规章制度执行。

第十七条   各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。

第五章   项目执行

第十八条   项目执行过程中，各级财政部门应组织有关部门依据《昆明市政府和社会资本合作项目绩效评价管理暂行办法》，对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效目标跟踪监控。

第十九条   社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和各级财政部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

第二十条   项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。市金融合作中心和项目实施机构做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。

第二十一条   项目合同中涉及的政府支付义务，各级财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。各级财政部门和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

第二十二条   项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报各级财政部门。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

第二十三条   社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。

第二十四条   在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

（一）合同修订

按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

（二）违约责任

项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任。

（三）争议解决

在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起诉讼。

第二十五条   项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报市金融合作中心备案。

第二十六条   政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。

社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第二十七条   政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

第六章   项目移交

第二十八条   项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

第二十九条   项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

第三十条   社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

第三十一条   项目移交后应按照《昆明市政府和社会资本合作项目绩效评价管理暂行办法》相关要求进行绩效评价，并公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

第七章   附   则

第三十二条   本暂行办法自印发之日起施行。

第三十三条   本暂行办法由昆明市财政局负责解释。