地方立法工作的现状、问题与对策
31.03.2016 09:45
本文来源: 人民代表大会常务委员会
顾名思义立法活动是国家重要的政治活动，立法工作关系党和人民事业发展大局，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，做好地方立法工作意义重大。
一、地方立法工作现状
2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称立法法），修改后颁布实施的立法法赋予了设区的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，根据本市的具体情况和实际需要，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
各省、自治区高度重视设区的市行使地方立法权。据统计，目前27个省、自治区当中已经有24个省、自治区作出了确定设区的市行使立法权的决定，涉及到214个设区的市、自治州、地级市，占到总数271个中的79%，截至到2月份，已经有6个设区的市制定了地方性法规，并已报经上一级人大常委会批准。可以说立法法修改后，地方立法工作稳步推动、初见成效。
二、地方立法工作中存在的主要问题
（一）队伍建设滞后，立法形势严峻
立法法赋予设区的市的人大及其常委会地方立法权以后，地方党委、人大高度重视，相继设立了人大法制委员会、法工委，抽调人员充实机构，但因地方人大及其常委会立法工作刚刚起步、法律专业的人才较少、立法培训工作滞后、立法经验不足等原因，加之对基本的立法权限、立法程序、立法主体等不够熟悉，虽然设立了立法工作机构，一时仍难以适应地方立法的需要，地方立法工作形势严峻。
（二）现行法律法规较多，立法意识模糊
国务院发布的《中国的法制建设白皮书》指出，中国现行有效法律共计239部，吴邦国委员长《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会》上指出，我国已制定现行有效法律236件（不含宪法），二者对现行有效法律的口径不一致，而至今全国人大常委会也并未发布过我国现行有效法律的目录，国家现行有效法律到底有多少部，对很多人来说都是模糊的。
主观上来讲，中国现有的法律法规较多，涵盖领域较广，无法全面把握；客观上来讲，中国现行200多部法律、1000多部行政法规基本涵盖各个领域的方方面面，并且很多法律法规具有较强的针对性和可操作性，也比较符合地方实际。
现实中的主要问题是各级领导干部学习法律知识不够，对现行已经存在的法律法规不能全面掌握，法律法规宣传贯彻执行不到位，造成了遇事找法律依据，但不知道已经有现行法律法规可参照执行，认为现行法律法规存在真空和缺陷，加之部分执法主体机构不作为、乱作为、执法不到位或选择性执法等突出问题，导致急于立法。因此，不论是从主观上还是客观上来讲，地方立法工作在某种程度上有一定的盲目性。
（三 ）调研论证不够深入，立法质量难以保证
一是在立法过程中对所涉及的立法项目论证不够。特别是涉及到某一领域内的综合性立法项目时，往往是无所适从、无的放矢，连立法项目所涉及到基本的上位法及相关的行政法规都不清楚、不掌握；立法过程中见子打子、照搬照抄现象突出，重复立法、选择性立法时有发生，导致了立法项目脱离实际，缺乏针对性、实用性和可操作性。
二是立法调研工作不够扎实。急功冒进，贪大求多，重形式、轻结果，重数量轻视质量，没有真正深入基层、深入群众、深入实际，没有充分听取群众、企业、专家、学者及社会各界的意见建议，立法的局限性较大，背离了科学立法、民主立法的立法宗旨。
三是追求立法速度。立法工作中，存在着推进速度快、立法项目不够成熟的问题，有的地方在立法人才严重欠缺、立法能力严重不足的情况下，仍然下任务下指标每年要完成多个立法项目，重视立法数量，忽视立法质量，导致立法质量无法保证。
三、做好地方立法工作的建议
（一 ）加快地方立法队伍建设，提高立法能力
一要提高认识。要充分认识地方立法工作的重要性、必要性及紧迫性，研究、关注和支持地方立法工作，设立和完善人大法制委员会和常委会法制工委，明确职能职责、强化工作措施、配备专门的立法人才，确保机构设置到位、人才配备到位，推动地方立法工作逐步迈上规范化、法治化、常态化的轨道。
二要强化立法培训工作。采取“请进来”和“走出去”的方式积极参加全国人大和省人大举办的立法培训，也可以定期邀请专家、学者到地方培训班立法人才，通过多形式、多渠道的立法培训，努力提高地方立法队伍的能力和水平， 适应地方立法工作需要。
（二）准确把握立法权限，确保立法项目主体合法
立法法虽然赋予了设区的市的人大及其常委会 立法权，但它是有严格的立法权限要求的，否则形成超范围立法，就会导致立法主体多 、立法混乱，难以保证法制统一、难以提高立法质量。立法法赋予了设区的市的人大及其常委会地方立法权限，主要是三个方面：一是城乡建设与管理；二是环境保护；三是历史文化保护。因此，必需认真学习领会立法法对地方立法权限的有关规定，严格按照立法权限进行立法，确保立法主体合法。
（三）强化立法论证，稳步推进地方立法工作
地方立法工作有着严格的权限、严格的程序、严格的质量要求，不是一朝一夕可以完成之事，也不是在规定的某一时段内必须完成之事，可以说是十年磨一剑。
这可以从国家立法上充分借鉴，国家制定出台一部法律需要几年，甚至是更长的时间，有的立法工作推进几年后，又觉得立法条件不够成熟或者其他原因，推迟立法甚至终止立法，几年的功夫也就白费了。所以说越是强调法治，越要提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，必需牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念。
地方立法工作要循序渐进、稳步推动，不要急于求成、贪大求多。要多在立法计划、立法论证上下功夫，要多在学习国家现有的法律法规上下功夫，要多在学习国家、省级立法经验上下功夫；要切实强化立法项目的调研论证，以立法“精细化”为目标，避免出现重复立法、选择性立法、立法质量低等问题，真正做到去粗取精、去伪存真，确保立法成熟一件立一件，努力使每一项立法都符合有关法律法规精神，符合实际的需要，充分体现地方立法工作的必要性、针对性、实用性并具有可操作性。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
31.03.2016 09:45
