浅谈地方立法与民族自治地方立法的联系与区别

  我国立法体系主要分为中央立法和地方立法两大部分，地方立法又可分为省级地方立法、设区的市的地方立法、民族自治地方立法和特区地方立法，下面就地方立法与民族地方立法的联系和区别，谈谈个人的认识。

  我们临沧市下辖七县一区，属于设区的市。七个县中有三个自治县。根据立法法、民族区域自治法等的规定，市人大及其常委会可以制定市级地方性法规，市人民政府可以制定市级政府规章，市人大及其常委会和市人民政府享有地方立法权，而双江、耿马和沧源三个自治县人大可以制定自治条例和单行条例，享有民族地方立法权。

  一、地方立法与民族自治地方立法的主要联系

（一）两者都是地方立法。 我国实行的是中央领导下的多级立法体制。地方立法是相对于中央立法而言，地方立法由地方立法、特区地方立法和民族自治地方立法构成。我们临沧市行政区域内，只有市级的地方立法和三个自治县的民族地方立法两种(没有特区地方立法)。

（二）两者都制定规范性文件。 地方立法与民族自治地方立法的目的都是制定规范性文件，用于规范本行政区域内人们的行为，使人们清楚自己的行为规则，明确应该怎么作、不应该怎么作、违反了将会受到什么样的惩处，具有强制力。例如，市人大常委会制定《临沧市古茶树保护条例》的目的就是为了在全市范围内，有效保护古茶树资源，规范古茶树的管理活动，促进古茶树资源持续利用。双江、耿马和沧源三个自治县的自治条例就是用于规范本自治县行政区域内人们的行为。

（三）两者立法程序基本相同。 地方立法与民族地方立法的程序基本上是相同的。就市人大制定地方性法规与三个自治县人大制定自治条例和单行条例的基本程序，大体都要经过七个阶段。即立法的准备阶段、法案的提出阶段、法案的审议阶段、法案的表决阶段、法规或条例的报批阶段、法规或条例的公布阶段、立卷归档阶段。

“地方性法规、自治条例和单行条例的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会规定。”实质上，就是立法程序都要由本级人民代表大会规定。临沧市人大及其常委会的地方性法规和三个自治县人大的自治条例和单行条例都要报省人大常委会批准后，才能公布、生效和实施。同时，都要由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。其中“自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”(第98条第3项)。

(四) 两者立法原则基本相同。 为了维护国家法制的统一，无论是地方立法，还是民族地方立法，至少都要坚持三条基本的原则。一是坚持不抵触原则。即地方性法规、自治条例和单行条例不得与法律、行政法规的基本原则和基本精神相抵触。如《云南省沧源佤族自治县关于变通婚龄的规定》规定，农村居民，男年满二十周岁，女年满十八周岁，可以自愿登记结婚。与婚姻法规定的男二十二周岁，女二十周岁的婚龄，这个具体的法律条文不符，但并不违反婚姻法规定的婚姻自由、一夫一妻、男女平等等基本原则和基本精神。属于不抵触。

  二是坚持有特色原则。“有特色”就是根据自己的独特实际情况和实际需要，来制定地方性法规、自治条例和单行条例。例如，《云南省沧源佤族自治县沧源崖画保护条例》，保护的对象是沧源崖画，仅有沧源有沧源崖画，“人无我有”。这就坚持了有特色的原则，有效避免了重复立法或者照抄照搬。

  三是坚持可操作原则。立法的目的在于施行，可操作是立法的根本目的之所在。一部法规的条文如果不可操作或不便操作，就背离了立法的初衷，就难以解决实际问题，这样的法规也就失去了调整和规范社会关系的功能，变成了束之高阁、无人问津的“一纸空文”。因此，地方性法规、自治条例和单行条例文本的用语要准，调整的范围要明晰，权利义务应当明了，措施要得当。例如，《云南省沧源佤族自治县林业管理条例》基于沧源地区，六月份，阳光充足、雨量充沛，适宜种树，规定了每年的六月份为植树月，很切合实际，操作性又强。

  二、地方立法与民族自治地方立法的主要区别

（一）两者依据的法律不同。 地方立法所依据的法律是宪法、地方组织法、立法法。民族地方立法所依据的法律，除了宪法、地方组织法和立法法以外，还有民族区域自治法。就临沧市而言，市人大及其常委会制定市级地方性法规的法律依据是立法法;市人民政府制定市级政府规章的法律依据也是立法法。三个自治县人大制定自治条例和单行条例的法律依据是宪法、地方组织法、立法法和民族区域自治法。

（二）两者立法的主体不同。 地方立法的主体是省级(包括自治区)人大及其常委会、省级(包括自治区)人民政府，州市(设区的市)人大及其常委会、州市(设区的市)级人民政府。

  民族自治地方立法的主体仅限于民族自治地方的人民代表大会(不含其常委会)。即只有自治区、自治州和自治县(旗)的人民代表大会，才可以行使民族地方立法权。我们临沧市，市人大及其常委会、市人民政府行使地方立法权。三个自治县人大行使的是民族自治地方立法权。其他的5个非自治县(区)的人大无立法权。

(三) 两者立法的权限不同。 根据立法法的规定，省级人大及其常委会除了国家主权、犯罪和刑罚等十一项事项(第8条)外，“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”州、市(设区的市)人大及其常委会制定地方性法规的权限范围限于城乡建设、城乡管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项(第72条第2款)。

  民族自治地方的人民代表大会除了“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作变通规定”(第75条第2款)外，“有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”

  即，市人大及其常委会的立法权限范围是：城乡建设、城乡管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。相对于市级地方立法，三个自治县的民族地方立法，不局限于城乡建设、城乡管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，其范围更广。

  宪法第116条、民族区域自治法第19条、立法法第75条等均规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

  自治条例通常规定有关本地区实行的区域自治的基本组织原则、机构设置、自治机关的职权、工作制度及其他重大问题，例如《云南省沧源佤族自治县自治条例》。自治条例是民族自治地方实行民族区域自治的综合性的基本依据和活动准则。

  单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据区域自治的特点和实际需要制定的单项法规，例如《云南省沧源佤族自治县沧源崖画保护条例》。

  民族自治地方立法权有特定的表现形式，它包括制定和变通制定自治条例和单行条例。即除了有制定权外，还有变通权，而地方立法权，只有制定权，无变通权。这使民族自治地方立法权在从属性和自主性方面，与地方立法迥然有别。

（四）两者效力的范围不同。 地方所制定的地方性法规与民族自治地方所制定的自治条例和单行条例，它们在各自行政区域内有效，具有强制力。超出其行政区域内，就没有法律效力。例如，市人大常委会制定的《临沧市古茶树保护条例》在全市范围内有效。三个自治县人大制定的自治条例在各自的自治县行政区域内有效。

  总之，地方立法与民族自治地方立法既有一定的联系，又有着本质的区别。