国有企业改革进程与改革方式

自十一届三中全会以来，随着经济体制改革的不断深入，国有企业改革也在不断推进。纵观整个国企改革的进程，从最开始的“放权让利”阶段到建立现代企业制度、深化企业改革阶段，根据不同的改革目标，不同类型的企业采用了不同的改革形式，具体而言，主要经历了以下四个阶段。

1.放权让利阶段（1978 年—1984 年）

此阶段打破了高度集权的国有国营体制，赋予企业一定的自主权，通过扩大企业经营自主权、实行利润留成、利润包干等措施，调动企业完成计划和增产增收的积极性。但是，此改革方式并没有触及企业的产权制度，所以不可能解决“国家本位”制度造成的高成本和低效率问题。此阶段的试点主要集中在农村乡镇，改制工作还处于起步阶段。

2.两权分离阶段（1984 年—1993 年）

此阶段的目标主要是着力实现政企分开，使所有权和经营权两权分离，让企业在复杂的市场环境中逐步做到独立经营、自负盈亏，由此国营企业逐渐成为国有企业。这一阶段的改革主要是推行承包制和租赁制等措施，其中以承包制为主，租赁制主要是在小型企业中采用的较多。在承包制下，政府发包、企业承包，国有企业拥有了一定的自主经营权，企业的活力在一定程度上得到了提高。但由于国家所有权未到位，承包方缺少约束和监督，在信息不对称的情况下，承包企业滥用经营权自主谋利，与政府打太极，回避本应上缴的红利，致使国有资产流失严重。

3.现代企业制度阶段（1993 年—2002 年）

1994 年我国出台了《公司法》，国企改制也进入了一个历史性阶段，即建立现代企业制度阶段。该阶段的基本特征是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业。国务院选择了 100 家企业作为试点，着手建立现代新型企业，最终初步形成了企业法人治理结构，国家对企业的责任也由无限责任转变为有限责任，初步建立起了现代企业制度的基本框架。然而，由于一些国有企业存在着所有者缺位的情况，导致政企并未实现真正的分开，部分企业由于长期的历史遗留问题，产权关系也变得模糊不清，难以理顺。因此，现代企业制度的建立尚处于一个摸索的过程。

4.国有资产管理体制确立阶段（2002 年至今）

党的十六大报告指出，在坚持国有的前提下，进一步改革国有资产管理体制，在中央和地方政府分设国有资产管理机构，使管资产、管人和管事相结合。2003年国资委成立，它代表国家履行出资人的职责，监管国有企业，由此可以说国有资产出资人的制度已经基本上建立起来。出资人代表的逐步到位，也在一定程度上使国有大中型企业的公司制改革、董事会建设更加规范、法人治理结构也更加完善。但是由于各种形式的 MBO 等原因，仍然存在国有资产流失的现象，将来深化国企改制的重点工作仍将落在防止国有资产的流失上。

国有企业具有分布区域广，所涉行业多，各地域各行业的发展程度不协调的诸多特点。迄今为止，结合不同发展阶段要求，国企改革采用了多种改制形式。

1、承包、租赁和托管。该类型的核心是在国家继续保持所有权的基础上，使所有权与经营权适度分离。

承包责任制是在坚持国家所有权的基础上，在两权分离原则的指导下，国家与企业通过签订合同契约明确双方的权责利关系，使企业保持相对的独立性，在市场经济中自主经营、自负盈亏。承包制的主要目标是保证国有资产的保值增值，它以合同的方式确定了承包双方的权利与义务关系。使企业除了上缴正常的利润外，可以留有一定的自有资金，有助于提高企业自我发展、自负盈亏的能力，为企业的长远发展注入活力。

租赁制是在坚持国家所有权的条件下，根据两权分离的原则，通过收取租金的方式，国有资产所有者将企业出租给承租者。值得注意的是，出租的是企业的全部资产，其资产的所有权没有发生任何变化。出租者把企业的经营权转让给承租者，承租者根据双方所签订合同的规定，在承租期内享有自主经营权，定额缴付租金，并对盈亏负责。租赁制在一定程度上可以说是实现两权分离较为充分的形式，资产所有者基本上不会干涉到企业的生产经营活动，企业完全可以由经营者自主经营、自行决策、自治管理，较充分地实现了经营权的独立化。但一般情况下，承租者不得改变租赁资产的实物形态，这不仅限制了承租者的经营活动，也成为诱发承租者行为短期化的主要原因。

托管又称委托经营，是指在不改变产权归属的条件下，企业所有者在一定期限内以双方签订契约的形式，将企业委托给其他法人或自然人经营。该法人或自然人一方面要具有较高的经营管理水平，另一方面还要能够提供一定的抵押品或担保物。它是一种长期行为，其主要目标是实现企业资源的再配置，保证委托资产的保值增值。

以两权分离为基本思路的这三种改制模式，并没有改变政府对产权的最终控制，虽不易引起“姓资”“姓社”的争论，但仍然是包盈不包亏，易导致经营者的短期行为，使其在合同期内对资源经行掠夺式的经营。因此，在国企改制中，这些改制方式只能作为辅助形式或过度形式。

2、股份合作制和公司制。该类型的核心是实现股权的多元化、分散化，将国企所有权通过一定的制度和程序转移至民间。

股份合作制通过实现股份制与合作制的相结合，达到协调劳动与资本关系的目的。在这种改制形式下，企业大多股份由本企业的内部职工或家属占有，职工共同出资，年终按股分红，实行按劳分配与按资分配相结合的分配制度。股份合作制下各方的利益都得到最大程度的保护，职工既是劳动者又是股东，不会担心失业的问题，政府和银行的困难也得以解决，对于社会的稳定有一定的保障作用。但随着时间的推移，其固有的局限性也逐渐凸显，如由于持股比例过于分散，企业的决策成本和管理成本较高；职工同时作为企业的股东不易被辞退，导致大多职工缺乏竞争和失业的压力，滋生惰性，同时无形中也阻碍了新的人力资源的引进；股份合作制的资本主要依靠职工入股，且股份不可随意转让，其资本的形成就具有相对的封闭性，难以筹到更多的资金，不利于企业的做大做强。因此，作为一种折衷的改制形式，它并不能广泛应用于各种国有企业。

公司制改造是通过量化国有资产并转为股份，改变企业内部原有治理结构，建立股东大会、董事会、监事会和经理层，形成了一套科学规范的法人治理体系。根据《公司法》的要求，原国有独资企业以实现所有者多元化为前提条件，结合国家规定及企业的具体情况，可改造为股份有限公司和有限责任公司。该改制形式下，投资主体具有社会化和多元化的特征，企业具有较大的兼容性，可容纳各种不同的产权主体，有利于保证产权清晰，决策权与控制权的对称。同时，由于投资主体的多元化和分散化，国有企业可以吸收大量的资金，有助于增强国有企业的生机和活力。因此，这种公司制改制方式具有较强的生命力，是一种比较合适的改制模式。

3. 管理层收购、兼并和出售。国有资产所有者为了实现最大的出售利益，将其所有权直接转让给特定的人；或者是为了追求自由市场竞争，不限制民间股权集中私人，因而最终形成私人控制的市场竞争主体。

管理层收购（MBO），是指改制企业的管理层利用借贷资本或通过股权交易达到预期收益的一种收购行为。管理层作为改制企业的收购者，能激励内部人员的积极性，收购后企业所有者与经营者身份的统一，解决了委托代理链条过长，代理成本与监督成本过高的问题。但在实际操作过程中，由于种种原因，也带来了诸多问题，最核心的争议就是国有资产流失。因此，自 2004 年的“郎顾之争”大讨论之后，基本叫停了国有企业的管理层收购。

兼并作为经济结构调整的一种重要手段，通过兼并可以使国有企业的各项资产达到优势互补、资源整合的目的。但实践中的兼并政策往往具有较强的政府主导色彩，政府的“拉郎配”使兼并政策难以收到预期的效应。从表面上看来，兼并之后国有企业不仅在规模上有所扩大，在亏损面方面也有所变窄，但因为并没有从根本上触动国有企业的产权问题，没有改变国有企业的经营体制，因此国企效率低下的问题并不能得到彻底解决，时间一长，好企业也可能被拖垮。

出售作为一种简单直接的改制方式，能够使竞争性行业中的国有资产有效退出，对于改制中的小型国有企业或将近资不抵债的国有企业比较适用。产权改革的方式并非只有私有化，对于一些国有企业来说由于私有化的政治成本过高，很可能引起较大的社会性动荡。对于这些国有企业的改制，就需要采用一种政治成本低、改制效率较高的改制方式，促使国有资产能够顺利有效的退出，具体方式可以有“零资产出售”、“折价出售”或“竞价出售”等。

4.零资产收购和破产。在我国的国有企业中，对于一些长期严重亏损、资不抵债、缺乏继续经营价值的国企，通过零资产收购和依法破产的方式予以终止。破产时主要关注职工的安置问题和银行的债务问题，兼顾各方面的利益，妥善处理好相关矛盾。

公司制和股份合作制改革在我国近年来的国企改革中占到90% 的比例，虽然很多国企早已变成混合所有制，国资占比较低，但公司治理上不达标，行政化垄断体制并未真正打破。十八大三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。国企民企融合，成为新一轮国企改革重头戏。混合所有制源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径。有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有助于“走出去”，是国资国企改革的重要支撑。在今后的国企改制工作中，需进一步完善现代产权制度和现代企业制度，在国有企业的控制力和影响力上着手，对于关系到国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有企业要把握控制权。对量大面广的国有小企业，使其进一步融入市场，以市场为风向标，形成竞争意识和创新能力，促进国企改制工作在实践中取得长远发展，增强国有企业的活力和国际竞争力。