十年前的四区区划调整 调出一个大昆明

    还记得十年前的区划调整吗？时针拨回到2004年的7月22日。

    “我想请大家记住7月22日，这是昆明市发展史上有重大深远意义的一天，相信再过几年，大家可以看到一个经济实力增强、群众生活更加富裕、城市更加美丽的崭新昆明……”在当天召开的昆明市四区行政区划调整动员大会上，时任云南省委常委、昆明市委书记的杨崇勇这样描述了四区行政区划调整后昆明的前景。

    会上，杨崇勇深入阐述了调整四区区划的重大意义。这不仅仅是数字上的变化，更是一次历史的跨越，这是昆明城市发展史上的一项重大改革，也是实施现代新昆明发展战略的重要举措，意义十分重大。

    区划调整打破了“城是城、乡是乡”的城乡二元结构，十年过去，昆明城乡统筹协调发展，以城带乡，城乡互动，使地区生产总值、教育、城区布局等方面均发生了不小变化。

    站在十年这个特殊节点上，记者通过梳理过去十年的区划调整之路，尝试从以往老区划调整中得到启发，探讨新一轮“撤县设区”、“撤县设市”区划调整给我们带来的期待与未来。

     “面多馅少”

    制约城市化发展

    新中国成立后，昆明市在1956年进行了第一次行政区划，当时，昆明建成区面积只有20平方公里，但经过多年的建设发展，昆明市的建成区面积达到近200平方公里，城市规模急剧扩大，行政区划的弊端逐步暴露出来。

    2004年，官渡、西山两区的面积分别为1025、1058平方公里，而五华、盘龙两区的面积只有15.96、15.1平方公里，两个区加起来还没有西山一个区的零头大。

    翻开当时的昆明行政区域版图，官渡、西山两区对五华、盘龙两区呈包围之势。官渡区从东、南、北三面围绕市中心，西山区则阻于市区西面。五华、盘龙两个城区“蜷缩”于市区中心。这种区划结构紧紧地将城市的中心区“锁”在了内部。

    具体来说，一方面，五华、盘龙两个传统城区33平方公里的土地上，可谓“寸土寸金”，不仅集中了26所高等院校和科研机构，还集中了大量的基础设施和社会事业以及人流、物流、资金流，而且有继续增加的趋势，交通拥挤等城市病显现，发展空间受到限制，这如同面饼的肉馅，是精华，却伸展不了。

    “土地是城市存在和发展的基础，如果没有足够的土地空间，好的项目无处摆放，更没办法进行产业布局。”受访专家普遍表示，土地也是最基本的生态环境要素和生产要素，没有土地，城市发展的规模和空间就无从扩展。

    昆明市社会科学院前院长龙东林回忆起一个细节，当时，五华区街道经济发展十分迅速，但“一家一作坊”这种前店后厂式的作坊经济已经远远不能满足生产需要了，且狭小的区域可利用的边缘和空间日益紧缩，土地等“瓶颈”日益凸显，无奈之下，还从西山区买了一块地，这就是现在的五华金鼎科技园的前身。

    而另一方面，官渡、西山两个郊区犹如巨大的面饼，面对巨大的山区农村贫困面，薄弱的财政收入难以应对城市化进程的压力，就像“矮个子挑重担子”一样，这是一场不公平的比赛。

    城市经济不能得到快速发展，城市化进程就受到很大影响。2000年，龙东林受市政府之托做了一个调研，发现昆明共有420万人口，其中280万是农村人口，城市人口只有140万，每年能消化和吸收的农业人口非常少，城市化率不足40%。

    事实表明，旧有的行政区划已成为制约昆明经济社会发展的重要因素之一，区划调整，势在必行。

     “升格级别再区划”

    破实施难题

    城市框架的大小，直接关系到一座城市的可持续发展和远大目标的实现。近年来，许多地方都通过实施区划调整，拓展了发展空间，破除了发展制约，创造了发展机遇，增添了发展动力，从而实现了跨越式发展。

    2000年，广州市通过行政区划调整，大大加快了建设现代化、国际化中心城市的步伐；2001年，杭州市区划调整后，一跃成为长三角地区仅次于上海的区域性大都市。北京、上海、天津、重庆、青岛、安徽等地也都通过区划调整，增添了发展活力，加快了发展进程。

    “客观上而言，昆明十分需要进行区划调整，但实施难度也非常大。”龙东林坦言，这是因为区划调整实质上就是一个利益分割，涉及面广，不仅是昆明，全国区划调整都牵涉到税收、GDP的重新划分，其中，富裕的县区难免就会丧失部分利益，所以行政区划调整一直都是政府很头疼的事情。

    昆明的新区划调整并不是一蹴而就的事，从最初酝酿、大量调研、方案初定、反复修改、多次论证到最终成形，前前后后经历了两三年时间。

    方案尘埃落定，但具体怎么实施，考量着市委、市政府的政治智慧。据龙东林回忆，起初只在一个非常小的范围内进行讨论，就怕引起各县区的反弹。

    在参考了其他城市经验的基础上，昆明创新性地探索了“先提诸侯到中央，再区划调整”的方法，具体就是先将四个区的区委书记升格为市委常委，进入市里的决策层，这就让他们站到全市的角度来考虑，更好地了解和领会市委政府推进区划调整的意图，更好地贯彻区划调整的决心。“这是很重要的一步，为后来的区划调整创造了很好的政治环境。”龙东林这样评价道。

    此外，当时的昆明市委、市政府还作出严格规定：要求在区划调整中要严肃纪律，加强监督，保证区划调整的顺利进行。