增强农村发展活力 助推美丽乡村建设
洱源县郑家庄村民议事小组和村民在讨论商议村中事务。 （本报资料照片 苏云慧 摄）
□ 李超
为认真贯彻落实《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》以及党的十八大、十八届三中全会和中共中央2014年1号文件精神，全面深化农村改革，实现村民自我管理、自我教育、自我服务，增强农村发展内生动力，推进全州美丽乡村建设，我州于2014年在大理、巍山、弥渡、南涧、漾濞5个县市15个自然村开展了以自然村为基本单元的村民自治试点工作，为全州创新和完善乡村治理机制积累了经验。为了进一步贯彻党的十八届四中全会和中共中央2015年1号文件精神，州委、州人民政府决定2015年在全州范围内进一步开展自然村村民自治试点工作。根据州委州政府的要求，全州各县市各乡镇都将开展自然村村民自治试点工作，试点分两批进行，年内全部完成。 目前，第一批试点工作已经逐步启动。
一、试点工作的提出
生产队时期由于农民没有经济自主权等多方面原因，严重制约了农业生产的发展和农民生活的提高。但是，生产队时期由于农民被人民公社体制高度组织起来，又使农村公益事业建设变得比较容易。当时，在国家比较困难的情况下，主要依靠农民自力更生在农田水利建设、发展农村民办教育和合作医疗等方面做了大量的工作。农田承包到户以后，农民的经济自主权得到了比较充分的保障，农民发家致富的积极性得到了最大限度的发挥，极大地促进了农业生产的发展和农民生活的提高。但是，随着农田承包到户，已经组织起来的农民再一次变成了一盘散沙，农村公共事务的办理和公益事业的建设一下子成了一大难题。怎么破解这个难题，通过大量的调查研究，我们认为《中华人民共和国村民委员会组织法》的根本精神是在农村实行村民自治制度，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，确立村民在农村的主体地位，实现村民自我教育、自我服务、自我管理，自己办理自己的事，村民自治是解决目前农村公共事务和公益事业难办的一项好制度。但是，实施的情况并不理想。其主要原因在于，村委会实际上是一个行政村，村委会所辖的自然村在历史、地理、利益等诸多方面的共同点不多，在公共事务上难以达成一致。而自然村在历史、地理、利益等诸多方面的共同点较多，在公共事务上更容易达成一致。因此，只有以自然村为基本单元开展村民自治，才能真正使村民自治的要求落地生根。因此，决定先在大理市大理镇龙龛村委会龙下登村开展试点工作，取得经验后逐步扩大试点。
二、试点工作的主要依据
（一）法律依据。《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条就开宗明义，明确指出立法的目的是为了“保障农村村民自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”。
（二）政策依据。党的十八大、十八届三中、四中全会关于推进基层群众自治、完善和创新乡村自治机制、建立现代国家治理体系、依法治国的要求。2004年以来中共中央连续12年发出的关于加强“三农”工作的一号文件中，有9年都强调了村民自治问题。比如，在2014年的一号文件中提出要“完善和创新村民自治机制、探索不同情况下村民自治的有效实现形式”；在2015的一号文件中又提出要“继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。” 习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时提出“要按照社会主义核心价值观的基本要求，健全各行各业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学生守则等行为准则，使社会主义核心价值观成为人们日常工作生活的基本遵循”的要求。
（三）省内外实践。广东、广西、江西、安徽等省在多年前就开展了以自然村为基本单元的村民自治试点工作。我省德宏州在几年前也开展了自然村村民自治试点工作，自治的内容逐步从禁毒防艾向新农村建设拓展。上述地区的试点工作都普遍取得了良好效果。
（四）州内的探索。近年来，我州一些地方的村民也在自发地探索自然村村民自治，并取得了初步成效。比如，巍山县永建镇打竹村、洱源县三营镇郑家庄、永平县水泄乡马板村、弥渡苴力小村、漾濞漾江镇双涧片区，近年来在村民自治方面通过多种形式的探索，在促进生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明和管理民主方面产生了很好的作用，说明村民既有开展村民自治的需求，也有实现村民自治的能力。
（五）学术理论界的探讨。近年来，学术理论界对以自然村为基本单元的村民自治进行了广泛研究，普遍认为以自然村为基本单元开展村民自治，可以更好地将村民自治的要求落到实处，让村民自治制度落地生根。
三、试点工作的基本原则
（一）坚持党的领导。认真贯彻落实党在农村的路线方针政策，将各级党委的主张和要求通过村民自治组织和村民自治规章制度转化为村民的集体意志，将“要我做”变为“我要做”。
（二）坚持村民主体地位。确立村民的主体地位，确保村民的知情权、参与权、决策权、监督权，充分尊重大多数村民的意志。
（三）坚持依法治村。严格依照国家法律法规和政策，不得与国家法律法规精神相抵触，不得违背国家大政方针。在认真领会和遵循国家法律法规和政策精神的前提下，将依法治村与以德治村紧密结合，大胆创新，弥补法律和政策的不足，填补村庄治理空白，实现村庄治理的全覆盖。
（四）坚持一切从实际出发。既要贯彻落实试点工作的基本要求，又要充分体现各自然村的个性特点；既要认真借鉴外地经验，又要坚持从自然村实际出发。
（五）坚持简便易行。文字材料要通俗易懂，自治做法要简便易行，工作运转要节约开支。
四、试点工作的主要内容和制度设计
根据试点工作的基本原则，试点的主要内容和制度设计如下：
（一）以自然村为基本单元的村民自治试点工作的主要内容。1.组织建设。村民自治组织是开展村民自治的载体，为了便于民主决策、民主管理、民主监督，应当实行决策权、执行权、监督权分设。因此，分别组建村民代表会议、村民理事会和村民监事会。村民自治组织的班子成员，只有具有广泛和深厚的群众基础，得到大多数村民的拥护，才能有效地行使权利。因此，村民代表由村民直接推选产生，村民代表会议对全体村民负责；村民理事会理事长、副理事长由村民直接推选产生，村民理事会理事和村民监事会成员由村民代表会议推选产生, 村民理事会和村民监事会对村民代表会议和全体村民负责。自然村公共事务的一切权力属于全体村民。村民代表会议是自然村公共事务的决策机构,代表全体村民行使自然村重大问题决策权；村民理事会是村民代表会议的执行机构, 根据村民代表会议的授权，行使自然村日常事务管理权；村民监事会是自然村的村民监督机构，根据村民代表会议的授权，行使对村民理事会的日常监督权。2.制度建设。制定村民自治的规章制度是贯彻落实依法治村的需要，也是确保村民自治组织正确履行职权和防止村民自治组织滥用职权的需要。与村民自治组织相对应，村民自治的规章制度主要包括制定村民代表会议制度、村民理事会章程、村民监事会章程、村规民约四项基本制度和村庄环境卫生、客事从简等专项制度。村民自治的规章制度，只有具有广泛和深厚的民意基础，最大限度地反映大多数村民的意愿，才能得到较好的执行。因此，这些制度必须经过村民广泛酝酿和讨论，并提请村民代表大会表决通过。这种设计，主要是为由几个村民小组构成的自然村考虑的。如果由一个村民小组构成的自然村，则适当加以简化。村民代表会议改为由一户推选一名代表组成村民代表会议。我州自然村数量众多，情况各异，有的地方在实践中创造了不少自治经验，我们一定要尊重群众的首创精神，鼓励和支持符合当地实际、行之有效的其他做法。
（二）村民自治组织与现行体制的衔接。为了实现村民自治组织与现行体制的有效衔接，充分调动村内各方面的积极性，在成立村民自治组织的过程中，参照村民委员会村民代表会议的组成办法，自然村村民代表会议由自然村村民代表和村党支部成员、村民小组长、老年协会会长组成；现有的村党支部书记工作称职的，应当做好村民工作，建议作为理事会或监事会负责人候选人；村民小组长工作称职的，应当做好村民工作，建议作为理事会班子成员候选人。这样做有利于工作的连续性，有利于工作的统筹协调，有利于调动各方面的积极性，有利于解决村民理事会和村民监事会班子成员的误工补助问题。
（三）自然村村民理事会与其他相关组织的关系。1.村民理事会与村民委员会的关系。它们是两个相对独立、自治范围不一的村民自治组织。村民理事会的自治范围是自然村；村民委员会的自治范围是行政村，大都包括若干个自然村。村民委员会应当指导和支持村民理事会依照村民自治的规章制度履行职权，村民理事会应当协助和支持村民委员会开展工作。2.村民理事会与村党组织的关系。根据《中国共产党章程》关于农村党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心的规定，村民理事会应当在村党支部领导下开展工作，村党支部应当支持村民理事会依照村民自治的规章制度履行职权。3.村民理事会与村民小组的关系。村民小组在村委会领导下负责处理纯属本小组内村民的公共事务。涉及整个自然村村民的公共事务和公益事业，包括容易引发村民意见、应当由全村统筹的低保户评定、宅基地审核、房屋建设应当由村民理事会负责，村民小组应当服从村民理事会的统筹协调。4.村民理事会与村内的各种民间组织的关系。当前农村民间组织众多，如经济专业合作社、老年协会、红白理事会、文艺团体，宗教组织和民间信仰组织。它们都应当在村民理事会的统筹协调下开展活动，以防止各吹各打，形不成合力。
（作者为大理州人大常委会副主任）
