关于做好乡镇人大工作的思考
26.06.2015 12:27
本文来源: 人民代表大会常务委员会
近年来，乡镇人大主席团的地位得到了不断重视和提升，职能作用也逐步得到发挥，但从工作实践中来看，也还不同程度存在着一些不容乐观的问题。笔者现就如何加强乡镇人大工作，确保乡镇人大主席团依法按程序充分行使职权，谈一些肤浅的想法。
一、存在的主要问题
乡镇人大主席团在各级党委的领导和上级人大及其常委会的指导下，严格按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》等法律法规赋予的职权，工作职能得到了一定的发挥，较好地体现了基层权力机关的角色，为推进农村基层民主法制建设作出了自己的贡献，为促进农村经济社会发展和美丽乡村建设发挥了积极作用。但毋庸置疑，乡镇人大主席团的作用按照法律赋予的职权，人民群众的期盼和要求，还没有得到充分发挥，主要问题有：
（一）兼职过多，工作难到位
通过座谈了解，多数乡镇人大主席没有做到专职专用，分管乡镇其他事务性工作较多。有的分管工程项目，既当裁判员，又当运动员，从表面上看重视人大工作，但从实际工作来看是减弱了人大工作，致使乡镇人大工作从人大主席的“主业”变成了“副业”。
乡镇人大主席一年四季工作辛辛苦苦，忙忙碌碌，年终总结工作是“荒了自己的承包田，种了别人的责任地”。由于人大主席工作繁忙，乡镇又没有配备专职人大秘书，平时的乡镇人大工作只能靠党政办公室代替落实，这样，就导致乡镇人大主席团很多工作，难以真正做到依法按程序落实到位。
（二）不同待遇，影响情绪
有的人认为乡镇人大工作可有可无，人大主席就是一个“休前岗”，是职务到了站，进步到了岸，只是列席参加党委政府的相关会议，解决不了什么实际问题。有时党委政府召开的正科级领导干部会议，乡镇人大主席都没有权利享受列席，乡镇的纪检监察干部，残联干部，有专门的工作津贴，有的部门工作人员一年四季统一着装。这些福利待遇，人大工作者一个不沾，导致他们有一定的失落感，挫伤了人大工作的主动性和积极性。
（三）依法有效监督难开展
乡镇人大依法监督政府工作，是法律赋予人大的“职权”。履行这一职责，乡镇人大在闭会期间主要依靠人大主席团来组织开展，但在实际监督工作中，按照《地方组织法》第九条和《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第七条、第八条的规定，还有一些差距和不足。
一是重视程度不够，有的领导认为乡镇人大和上级人大没有领导关系，只是联系指导关系，乡镇人大工作是软指标，年终不进行考核。人大主席团会议按时开不开，平时代表活动不开展不重要，没有多大关系，它对乡镇的中心工作、经济社会发展和美丽乡村建设作用不大。导致有时乡镇人大主席团会议召开，人大代表开展活动的时间难以保障。
二是政府支持配合不足。由于有的乡镇工作人员配置不齐，各项工作不仅任务重，而且压力比较大，平时抽不出人员专门从事人大工作。为了节省时间和经费，极个别乡镇人大主席团会议和党政班子会议混着开，组织代表开展活动的次数少，造成代表依法履职成空话，人大依法有效监督谈不上。
（四）缺乏依法履职激励机制
《组织法》和《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，对主席团和人大主席职责虽然有了规定，但规定比较原则笼统，很难激励和约束乡镇人大主席团和主席积极履职，致使个别人大主席没有责任感和危机感，不同程度影响了乡镇人大主席团工作依法有效开展。
（五）人大工作组织不够健全
在换届时，乡镇人大主席团都是临时抽调人员组成，其人员一般是乡镇党委书记、人大主席、纪委书记、乡镇部门负责人和各村、社区支部书记或村委会主任等，没有形成专职专行的一个完整的主席团机构，缺乏专职主席团成员和人大工作人员，乡镇人大主席平时开展工作，只是孤军作战，势单力薄，对上级人大也只是起到一个信息员的作用，法律赋予乡镇人大及其主席团的职权和职责，有时难以得到依法有效发挥。
二、主要原因
应该说既有客观方面的原因，也有主观方面的原因，主要是：
（一）思想认识不足
少数乡镇党委、政府，包括人大主席和主席团成员自身对人大性质、地位、作用认识不足。个别乡镇人大主席任职后，认为到人大就是退居二线，可以“清闲清闲了”，有的甚至产生失落感。还有部分主席团成员认为乡镇人大主席团没有实权，工作可有可无，做起来也是空的，多做反而讨人嫌，反正工作没有人过问，做多做少一个样。
（二）法律定位不明
乡镇人大主席团作为由乡镇人大代表选举产生的机构，是实施和推进基层民主法制建设，在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行的直接组织者和责任集体。《地方组织法》第十四条明确了乡镇人大主席、副主席的法律地位及其闭会期间主要工作职责，但对乡镇人大主席团的法律地位和职责没有明确的规定。
根据《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》规定，乡镇人民代表大会设立主席团，主席团任期同代表大会的任期相同，存在于闭会期间，条例所规定的十三项职责，只是日常事务性的检查、督促工作，对讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项决定权没有明确规定，难以监督行使。由于法律定位不明，工作职责笼统，使得乡镇人大主席团，监督无法有力，权威难以树立。
（三）组成人员不强
一是人员配备单薄。目前乡镇人大主席团中专职人员只有人大主席一人，既没有人大副主席，也没有专职人大秘书，其他乡镇人大主席团成员全部是兼职。人大主席可谓是“光杆司令”，唱独角戏，跳独脚舞。
二是进入角色缓慢。有的人大主席虽然学历高、年纪轻、具有较强的领导能力和组织能力，但人大工作法律性、程序性比较强，服务性工作较多，有的难以适应。个别人大主席干了几年的人大工作，由于自己不注重加强学习，加上工作不够安心，仍难以进入角色。
三是组成人员整体素质不高。乡镇人大主席团成员都是兼职，而且分布在乡镇各个部门、村、社区，还有的是一线农民等，文化素质参差不齐，法律法规和人大专业知识缺乏，加之日常工作都比较繁忙，有时召开主席团会议成员很难全部到齐，这些因素不同程度影响了乡镇人大主席团集体作用的充分发挥。
（四）没有履职激情
其原因，一是法律法规对乡镇人大主席团和主席职责规定比较原则，不够具体，可操作性不够强。二是上级人大与乡镇人大只是联系指导关系，没有领导关系，联系指导工作有些滞后。三是乡镇人大主席团和主席的激励约束机制不够健全，有待建立完善。
三、对加强乡镇人大工作的意见建议
随着政治体制改革的不断深化和民主法制进程的加快推进，乡镇人大主席团工作也将不断地发展完善和加强。如何进一步加强乡镇人大工作，提高乡镇人大主席团工作水平，充分发挥基层国家权力机关的作用，努力使其走出“尴尬”地位，上级人大常委会及乡镇人大主席团自身都要积极进行创新、完善和探索。我认为，当前乡镇人大主席团工作需要加强的有：
（一）要进一步完善法律法规
乡镇人大主席团是我国最基层的地方国家权力机关组成部分，在我国的五级人大中，乡镇人大有着特殊的地位。它在人大系统中居处“末梢”，离实际最近，离百姓最近，离各种社会矛盾最近。所以，乡镇人大工作更容易“接地气”，更容易得到百姓的关注，更容易让广大人民群众直接感受我国根本政治制度的优势。
因此，如果乡镇人大主席团不能自如地开展“三权”，民主政治建设的发展和政治文明的构建就必然在基层难以有效落实。目前，《组织法》没有规定乡镇人大主席团为人民代表大会闭会期间的常设机构，而我省1993年制定的《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，应该说，对乡镇人大工作起到了重要的推动和促进作用，但对乡镇人大主席团重大事项决定等监督权没有明确规定，还是难以操作。随着时代的变迁、形势的发展、民主法制建设的发展进步、依法治国步伐不断推进，法律法规也应与时俱进。
因此，建议上级人大要积极组织调查研究，结合当前基层实际，对条例在原来的基础上进行修改、发展和完善，加强立法保障。如果有条件还应积极向全国人大常委会建议，把乡镇人大主席的地位、职责列入组织法，明确乡镇人大主席团为乡镇人大的常设机构，从组织机构、人员配备上保障人大工作的开展，并规范乡镇人大主席团对乡镇人民政府及其职能部门行使法律监督和工作监督的职能，使乡镇人大主席团在闭会期间的工作有法可依，有章可循。
（二）党委要进一步加强重视
我国的乡镇人大产生于建国初期，经历了正式建立、停滞倒退、恢复重建、发展完善四个阶段。可以说，乡镇人大建设与人民代表大会制度建设同频共振，相伴而行，一路走来。特别是1979年7月以后，我国乡镇人民代表大会得以恢复正常并不断完善，乡镇人大工作进入了一个崭新的发展阶段，职能作用也逐步得到发挥。三十多年来，乡镇人大在推进基层民主政治建设，扩大公民有序参与、巩固基层政权、促进地方经济发展和社会进步、维护长治久安和谐稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。
令人欣慰的是，新一届全国人大常委会对乡镇人大工作给予了前所未有的重视，去年，张德江委员长亲自带队，深入浙江基层对乡镇人大工作进行调研，他在作出关于改进和加强乡镇人大工作的重要指示时说：“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地’。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业”。
因此，在全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，坚持“四个全面”的新形势下，建议各级党委特别是乡镇党委要充分认识加强乡镇人大及其主席团工作的重要性和必要性，要切实加强对乡镇人大主席团工作的领导，将其作为党委统揽全局的重要内容，真正把乡镇人大主席团工作纳入党委工作的重要议事日程。定期召开会议，研究解决乡镇人大主席团工作中出现的新情况、新问题，保证人大主席团工作依法有效顺利开展。
要按照“目标统一、工作同向，奖惩一致”的原则建立党委领导下的分工负责制，理顺人大与政府的关系。要在人大主席团工作人员配备、改善办公条件、人大干部工作和生活等方面，给予支持、关心和照顾。确保人大主席团在开展各项工作中，能够按照法律法规赋予的职权，充分发挥基层国家权力机关的作用，善于把党委的意图依法变成人民的意志。
（三）要进一步提高整体素质
乡镇人大工作“有所为、才能有位”。提高自身素质是搞好人大工作的前提和条件。要依法按程序有效做好乡镇人大工作，就要始终把人大主席团的自身建设作为一项最基本最重要的工作来抓，不断提高乡镇人大主席和主席团成员、人大专兼职秘书对自身的认识，增强在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动人民代表大会制度与时俱进，实现中华民族伟大复兴的中国梦的新形势下，做好基层人大工作的责任感和使命感，着力提高工作能力和水平。
一要加强学习。通过举办各类培训班、召开座谈会、经验交流会、理论研讨等多种形式，定期不定期地组织人大主席团成员进行学习理论、法律法规和人大业务知识，掌握人大工作的基本要领和程序。对乡镇人大主席、人大专兼职秘书每年至少培训1次，座谈交流1至2次，建议有条件的应组织外出考察学习，做到相互借鉴，总结经验，取长补短，树立典型，推动乡镇人大工作依法有效开展。
二要完善制度。乡镇人大主席团要重视建立 完善各项规章制度，用一整套的规章制度来规范人大主席团工作，尤其要建立完善好乡镇人大主席团例会制度，《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第九条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间，每三个月至少举行一次会议”。应该坚持依法开好开出成效。
三要调查研究。乡镇人大主席及其成员，要经常“走基层、访选民、听民意”，倾听人民群众的呼声和要求，了解人民群众对本乡镇经济建设和社会发展的建议，听取涉及群众生产、生活等切身利益方面的意见，了解人民群众对统筹城乡发展方面的意见和要求，推动和促进政府依法行政。
四要搞好活动。要围绕党委中心，组织代表开展一些行之有效的活动，尤其要把代表小组的活动组织好、开展好，小组活动选题要结合本地改革开放、经济建设、社会发展和与人民群众生产生活相关的实际，突出当前党和政府着力解决的问题和人民群众普遍关注的热点问题，选好活动载体，创新活动方式，为使代表活动富有成效，避免走过场，搞形式。通过活动，不仅要增强代表依法履职的权利意识，还要提高自身的法律水平和义务能力。
五要严格考核。建议应制定乡镇人大主席团工作目标责任制，做到有任务、有指标、有考核、有奖惩，改变干好干坏一个样的现状，从制度上防止乡镇人大主席团不依法作为或作为不到位的问题。
（四）要进一步加强联系指导
乡镇人大与上级人大虽然没有直接领导关系，只是联系指导关系，但逼近是上下级关系。因此，建议上级人大要切实加强对乡镇人大主席团的联系指导，可以采取常委会组成人员分片联系乡镇人大主席团及人大代表、分片召开座谈会、定期不定期的联系走访，对有关会议和活动进行现场指导等多种方式进行。可原则上一个季度走访联系一次，半年分片召开一次联席会，交流经验、互通情况，促进工作。联系指导的内容，
一要及时传达上级党委、人大的有关会议精神，经常通报全局性的重大事项和上级人大的工作情况，为基层人大主席团更好地知情知政、依法开展工作提供方便。
二要有计划、有重点地了解人大主席团开展工作、组织代表活动情况。对工作开展好的，及时总结推广经验，力求在创新探索、深度和广度上下功夫；对工作一般的，积极为他们出主意、想办法，传授工作经验，提供工作思路，帮助拓宽工作路子；对工作有差距的，进行重点指导，促进平衡发展。
三要及时发现基层人大主席团和开展代表活动中存在的困难和问题，积极主动帮助研究解决。
（五）要建立完善乡镇人大保障激励机制
目前，乡镇人大工作面临的种种困难，是由多方面原因造成的，仅仅依靠乡镇人大自身，是无法解决问题的。因此，建议：
一是上级党委、人大、政府要一如继往重视乡镇人大及其主席团经费保障工作，要按照《宪法》、《组织法》、《代表法》和《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》等法律法规的规定，以及市委、县委《关于进一步加强乡镇人大工作的意见》通知精神，坚持每年将乡镇人民代表大会会议、人大主席团活动和人大代表活动经费分别列入财政预算，并及时足额拨付到位，确保专款专用，并随着经济发展和财政增收给予逐步提高。避免乡镇人大经费无保障或“短斤少两”，确保乡镇人大主席团依法有效履职。
二是要建立完善乡镇人大工作考评制度。从而调动乡镇人大干部依法履职的积极性，促进乡镇人大工作制度化、规范化和程序化。可以按年度从“主席团履行主要法定职责、完成上级人大交办任务、围绕中心主动开展工作、人大代表开展活动、人大宣传信息、处理来信来访、人大主席团自身建设”等方面进行考评。
把乡镇人大及主席团工作开展情况引入竞争激励机制，从机制上来解决少数乡镇人大“履职与不履职一个样”的现状，推动乡镇人大及主席团工作在新的形势下，能够依法有效开展，充分发挥好基层国家权力机关的作用。
本文来源: 人民代表大会常务委员会
26.06.2015 12:27
