云南行政审判白皮书：超越执法等问题频现
云南高院发布行政审判白皮书
云南网讯（记者 杨之辉） 7月8日，云南省高级人民法院举行2014年度全省法院行政审判白皮书发布会。白皮书公布了2014年全省法院受理行政案件的基本情况、特点和十大典型行政案例，分析了行政机关在行政执法过程中存在的主要问题，同时对进一步提升行政执法水平，促进依法行政提出了具体建议和意见。
2014年度行政审判白皮书显示，全省法院去年新收一审行政案件1483件，同比上升29.74%。其中，土地管理类案件占总数的近六分之一，在所有领域中比例最高。
公安规划林业类行政诉讼上升明显
数据显示，2014年，全省法院新收一审行政案件1483件，同比上升29.74%，二审行政案件新收673件，同比上升21.48%，判决行政机关败诉的案件193件，败诉率为13.08%。裁定撤诉结案的一审行政案件306件，其中原告主动撤诉的案件287件，被告改变具体行政行为原告撤诉的案件19件，撤诉案件占一审行政案件结案数的20.77%。另，2014年全省法院审查非诉行政案件853件，同比减少13.40%，其中裁定准予执行760件，裁定准予执行率89.09%，裁定不予执行93件，裁定不予执行率10.91%。
“从审理情况看，2014年我省行政案件呈现出以下主要特点：从行政管理类别看，公安、规划、林业类案件上升幅度明显。从行政行为类别来看，行政处罚、行政许可、行政裁决类案件数量较大；要求行政机关履行法定职责和履行义务的案件上升幅度明显。二审行政案件收案数上升明显，行政案件上诉率高的问题突出。各州市行政案件收案数不平衡。行政机关败诉率有所上升。行政机关负责人出庭应诉率总体上升，但各州市行政机关负责人出庭应诉情况差距明显。”云南省高级人民法院副院长、新闻发言人田成有说。
白皮书显示，在2014年一审案件收案1483件中，土地管理类案件260件，与其他行政管理领域相比较占有较大比例，占全部收案的17.53%，即全部收案的近六分之一。此情况与我省土地资源利用状况及城镇化建设不断推进相关，预计未来几年土地管理类案件在行政诉讼案件中仍将占有较大比例。规划管理类行政案件45件，同比上升137%；公安管理类案件125件，同比上升了135%；林业管理类案件104件，同比上升76%。上述三类案件收案数上升幅度较大。2014年二审行政案件收案673件，同比上升21.48%，行政上诉案件数上升明显；与一审结案1475件相比较，上诉率为45.63%。
“上诉率高的主要原因与当事人期盼通过行政诉讼解决实质争议有关。同时，也说明我省一审法院行政审判质量还有待提高。”田成有表示。
行政机关存在超越职权等五方面问题
白皮书显示，从云南省法院审理的行政案件分析，行政机关在行政执法过程中存在违反法定程序、认定事实不清、适用法律错误、超越职权和要求履行法定职责案件中，未按照法律规定的程序、方式履行职责等五个方面的主要问题。
白皮书指出，“程序公正是实体公正的保障，是彰显文明执法，依法行政的重要途径，也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求。但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。查明相关事实是开展行政执法的前提和基础，若相关事实未调查清楚，就作出相关决定，不仅没有解决行政争议，还会引发新的矛盾冲突，更会导致败诉风险。此问题在2014年全省法院审理的土地确权类案件及行政登记类案件中反映比较突出。”
依法行政首先是依职权行政，超越职权属重大且明显违法的情形。2014年全省法院审理的土地确权类案件存在此问题的情况较多。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，乡级或县级以上人民政府才有权对土地权属争议作出相应处理决定，若涉及到单位之间的土地权属争议，只有县级以上人民政府才有权作出相应的处理决定。而审判实践中发现，经常存在乡级人民政府代替县级人民政府作出处理决定或者由国土资源部门代替县政府作出处理决定。
权力不可任性 让“权力放在阳光下运行”
为促进依法行政，建设法治政府，该白皮书结合行政审判实践中发现的问题提出了具体的建议和意见。白皮书建议，行政机关进一步规范执法主体，在法定权限范围内依法行政，不可‘任性’执法、越权执法、违法执法；行政机关及执法人员应增强程序意识，确保执法程序正当、公开透明，做到程序和实体并重；在严格查清案件事实的基础上，做到行政执法活动依法有据；准确适用法律，增强行政行为的合法性。同时，要转变观念，增强服务意识、为民执法意识。公开执法、透明执法、阳光执法，将“权力放在阳光下运行”。
“全省各级行政机关要高度重视行政败诉案件，提高对败诉问题的认识，根据不同原因找准措施，同时要切实加强行政负责人出庭应诉工作，调整心态，不惧怕当被告，进一步创新执法体制、完善执法程序、严格执法责任，共同努力，推动“法治云南”建设不断向前发展。”云南省政府法制办副主任杨宏敏说。
田成有建议，要加强司法与行政的良性互动，促进行政争议的实质性解决。人民法院作出的司法建议，行政机关应进行研究、分析并作出相应的反馈；针对行政执法过程中出现的一些典型问题，在未形成具体诉讼案件之前，可以通过联席会议、专题座谈等方式与司法工作人员共同探讨、研究，提前规范相关执法行为，避免引发不必要的行政争议。
“全省各级法院认真贯彻执行行政诉讼法等相关法律，依法受理和审理了大量行政诉讼案件，在推进法治政府建设、化解行政争议、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。新《行政诉讼法》实施以来，全省法院行政案件数量已有所上升并将持续上升，行政审判在推进法治政府建设中的地位和作用将更加突显，司法体制改革更为行政审判提供了强大的精神动力、机制动力和工作动力。”发布会上，云南高院党组书记、院长张学群表示。
张学群指出，新《行政诉讼法》今年5月1日已正式实施，新法拓展了行政诉讼受案范围，实行立案登记制等多项新制度,为解决长期困扰行政审判工作的“立案难、审理难、执行难”问题提供了有力的法律支撑。要加强对新《行政诉讼法》的学习和培训，按照其规定和人民法院对行政行为合法性审查的要求，建立以行政审判为中心的行政执法模式。
“要重视行政机关负责人出庭应诉工作，提升行政机关依法行政良好形象。”张学群说，虽然去年行政机关负责人出庭应诉率有所提高，但与人民群众期望的“告官见官”的预期还有很大差距，且出庭应诉的整个效果不够理想。建议行政机关通过负责人出庭应诉发现行政执法活动中存在的违法问题，改变执法理念、改进执法方式、改善执法水平。