“两权”抵押贷款试点 配套举措需跟进

12月27日,全国人大常委会表决通过了将在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)分别开展农村承包土地经营权、农民住房财产权(以下简称“两权”)抵押贷款试点工作,这标志着近年来“两权”抵押贷款探索创新工作的法律禁区限行及与现有土地流转现状的矛盾获得最高权力层面的授权许可,“两权”抵押贷款试点推进工作进入了新的元年。
日前,作为“两权”抵押贷款试点工作的牵头部门——中国人民银行组织召开座谈会,对推进实施“两权”试点工作进行了全面部署。中国人民银行党委委员、副行长潘功胜在座谈会上要求,试点工作要尊重农民的意愿,保障农民的知情权,坚持土地公有制性质不变、耕地红线不改变、农民利益不受损三条底线。
笔者注意到,全国人大常委会对开展“两权”抵押贷款业务的试点县,暂时调整实施相关法律条款关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定,允许以农村承包土地(指耕地)的经营权进行抵押贷款,上述调整在2017年12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。
上述对授权期限及工作底线的限定进一步表明,试点必须要在两年内探索出符合我国国情及农村耕地、农村住房等财产权抵押贷款先试先行模式或成功经验,这是最基本的要求。
从近年来开展“两权”抵押贷款的探索实践来看,一方面,各地的做法、模式与实际意义上的银行抵押贷款存在形似而神不似的情况,即使抛开“两权”抵押法律层面的障碍,如若出现违约行为,处置起来也将是一项非常费时费力、且不一定能达到预期的工作,这恐怕也是各大型银行不积极推进的主要原因之一;另一方面,一旦违约,还涉及到“两权”权属在法律框架下的归属问题,与农民的基本生存要素密切相关。
因此,必须按照城市国有土地及商品用房抵押贷款的运行体制,推进“两权”抵押贷款模式的建立和完善,在保证农民对耕地基本生存权利的基础上,实现盘活农村存量要素资源,拓宽“三农”融资抵质押物范围,缓解“三农”融资难问题,满足“三农”领域多元化融资需求,促进现代农业加快发展。
针对上述几项不能突破的硬性要求,结合前期“两权”抵押贷款探索实践的经验积累及不足之处,试点工作不能一概而论,任何不结合实际、因地制宜的强行推进均有可能埋下新的风险隐患,导致损害农民利益的事情或行为发生。笔者认为,在出台相应的方案、制度、细则及管理办法等指导性文字材料的基础上,要充分征求试点县(区)政府部门、人民银行及已开办此类业务金融机构的意见或建议,辅之以相应的配套激励、补助、政策、风险补偿等措施,避开大包大揽或行政性的操刀模式,尽可能以市场化为准则引导试点工作规范开展,让农民真正感受到农村“沉睡”资产要素盘活后对社会资金的强大吸附效应。
鉴于此,笔者建议,在“两权”抵押贷款试点内容的确定上,必须把握好以下几个方面,打通钳制试点工作推进的瓶颈,即突破“一个关键点”、搭建“三个平台”、落实“四项机制”。
突破“一个关键点”,就是突破确权颁证中农村矛盾重重及财力不足的障碍,确权颁证是“两权”抵押贷款的重要一环。据了解,土地确权颁证工作曾经做过,但不彻底。随着时间的推移,农村已经发生了较大的变化,人口的自然增减、土地属性的转变,城市化加速引致的农村宅基地、耕地附加值升级等因素都直接影响着土地确权的重新进行。建议确权颁证工作坚持先易后难、分步实施的工作原则,以村组为单位整体推进,对申请要求确权的及时予以办理,对已抵押或申请抵押的强制颁证。这样既可以分年度平滑全部确权颁证的大量人力、财力、物力,又可以为处置上述矛盾问题赢得时间和空间。
搭建“三个平台”,一是搭建农村产权流转交易服务平台。针对耕地、农房产权流转区域主要集中在当地的实际,试点初期只需在县、乡(镇)两级建立产权流转交易服务平台。随着试点工作成效的不断扩大,再逐步把农村产权流转交易平台向地市级、省会城市扩展,甚至成立全国的农村产权流转交易平台。二是搭建农村产权价值交易评估平台。结合农民对市场评估认知程度、费用承受能力及现有政策对农业减负的实际,现阶段评估机构的设立应坚持直属事业编制与市场化引进的相互补充模式,为确立农村产权流转交易市场化发展道路积累经验。三是搭建农村产权流转交易信息发布平台。产权信息的发布是推进产权流转交易的主要通道,尤其是对那些出现违约行为后需要再流转处置的产权,必须在较短的期限内寻找再流转对象,才能减少承包经营权价值损失,对保全银行信贷资产至关重要。
落实“四项机制”,一是落实人民银行与地方政府定期沟通机制。“两权”抵押贷款试点工作由人民银行指导、地方政府引导,涉及部门较多,任何一个工作环节的脱节,都将直接影响试点的推进,因此,周期性的联席会议制度显得尤其重要。二是落实多元化的农村产权交易处置机制。在保证农村基本产权不变的基础上,实现农村产权抵押风险的及时化解、产权处置及剩余承包权的再流转。三是落实农村产权抵押贷款风险分担机制。在风险不能及时处置时,实现风险补偿基金、担保机制、保险保障及银行分比例共同承担风险或由政府产权交易收容中心暂时进行收容。四是落实相关的专项政策支持机制。建议人民银行支持金融机构积极稳妥参与试点,对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度,科学合理设置差别存款准备金率、合意贷款规划参数,以满足试点县(市、区)的资金需求;建议银行业监督管理机构主动研究差异化监管政策,合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策,提升对“两权”抵押贷款的容忍度;建议参与银行省级分行积极完善“两权”抵押贷款流程及审批审核机制,按照抵押贷款额度逐步下放审批权限到试点县支行。