李伟：推动能源革命，有序构建安全、绿色、高效的能源系统

　　能源是支撑现代经济社会运行的物质基础和动力，也是国际竞争和大国角力的核心领域，能源问题关乎国家安全和经济社会发展的全局。今年6月，习近平主席主持召开中央财经领导小组会议专门研究能源安全战略问题，就推动能源生产革命、消费革命、技术革命、体制革命和加强国际合作做出了总体部署。李克强总理今年4月主持召开了新一届国家能源委员会的首次会议，研究讨论了能源发展中的战略问题和重大项目。前不久，国务院发布了《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》。这些都为我国未来能源发展和改革指明了方向。

　　作为中央政府的重要智库，国务院发展研究中心长期关注能源问题。2011年起，我们与壳牌公司花费两年时间，联合开展了中国中长期能源发展战略研究，对全球和中国能源的供求形势，未来中国能源发展的目标、原则和战略途径以及能源体制机制改革进行了深入研究。下面，我围绕能源革命这个话题，结合中心的研究成果，谈几点认识。

一、 当前全球能源正处于大调整、大变革时期

　　首先，能源技术革命快速演进。全球能源技术创新进入高度活跃期，呈现多点突破、加速应用、影响深远等特点。供给侧的可再生能源、非常规油气已进入大规模应用阶段，需求侧的电动汽车和转化环节的智能电网处在市场导入期，可燃冰开发、碳捕获封存等技术有望取得新突破。发达国家根据其资源禀赋、技术能力、需求潜力等条件，突出重点，加速推进，如，德国就明确表示要成为第一个向新能源系统转型的国家，到2050年能源消耗的60%和电力消耗的80%来自可再生能源。能源技术革命作为新一轮工业革命的重要支柱，将重塑全球的竞争优势和产业布局。

　　其次，全球能源供求格局出现重大变化。页岩油气革命带动石油储量增长，石油峰值理论引起的短缺恐慌已消失。目前全球出现油气消费重心东移，生产重心西移的新趋势。东亚和南亚地区成为新的石油消费中心，非洲和美洲成为新的石油生产中心。

　　第三，能源地缘政治日趋复杂。美国能源独立取得实质性进展，使得全球能源地缘政治更趋复杂和多变。对一直由个别大国主导的能源安全运输体系下运行的中国来说，面临新的挑战。页岩油气革命以及乌克兰冲突可能在相当大的程度上导致国际能源贸易流向改变，中东和俄罗斯的油气出口将转向东亚，这将对欧亚大陆的地缘政治产生深远的影响。当然，将来可能引发能源地缘政治动荡的敏感点远不止一个乌克兰，对全球产生的影响恐怕也难以预测。

二、 未来一段时期，中国能源供求关系和外部约束条件将发生重大变化

　　从全球来看，能源需求仍将持续增长。根据我们的测算，即使全球付出巨大努力推动绿色转型，2020年和2030年的全球一次能源需求仍分别比2010年提高20%和34%。其中，新兴经济体是推动国际能源需求增长的主要力量。近期，国际油价大幅下降， WTI（西德克萨斯轻质原油）和Brent（布伦特原油）价格均跌破80美元，这既有近期国际原油需求增速下降和油气供应增加超出预期带来短期供需形势逆转的因素，也是对前一阶段高油价的一种正常回调。但是，从全球和长期的视角来看，随着南亚、东盟、中东、非洲等地区加快步入工业化进程，能源需求仍将持续增长，全球能源供求长期偏紧的局面没有根本改变。

　　从国内来看，中国经济正处于从高速增长向中高速增长转换的换档期，经济增长的动力机制和内在结构正发生显著变化。如采取正确的能源战略和政策，有可能实现能源增速的明显下降。根据测算，中国可将2020年和2030年的能源需求分别控制在50亿吨标煤左右和60亿吨标煤左右。2010-2020年能源需求年均增长4.5%，2020-2030年年均增长1.5%,将显著低于2000-2010年年均8.4%的增长速度。实际上，从2013年到2014年前三季度看，由于第三产业增速和占GDP的比重均超过了第二产业，第二产业内部的重化工业增速也明显放慢，能源需求增速已下降到4%左右，已呈现平稳增长的态势。

　　从能源发展的外部条件来看，资源环境的约束更为紧迫。自2013年四季度开始，中国已成为世界上最大的石油进口国，2013对外依存度达到58%。如不加控制，2030年石油进口依存度将超过70%，如此高的依存度在大国中是少有的，美国的石油对外依存度最高为66%，目前已下降到50%以下。另外，大气污染的公众承受能力已经到了临界点。11月12日，中美两国发布了气候变化联合申明，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，这就明确了能源开发利用过程中污染排放的上限。资源和环境约束的红线对能源生产和消费转型提出更为紧迫的要求。

三、 以推动能源革命为主线，有序构建安全、绿色、高效的能源系统

　　正是基于上述国际国内经济、技术、社会和政治领域发生的重大变化，中央提出了能源革命的战略部署。这一战略的提出顺应了国内外经济社会发展的大势，回应了国内外公众的重大关切，也符合能源发展的基本规律和未来走向，是解决当前中国能源领域突出问题的总纲领。中国的能源发展战略应以推动能源革命为主线，逐步构建安全、绿色、高效的能源系统。

　　作为一个重大的战略，能源革命的实现将是一个长期的过程，应该分阶段、有重点地推进，我们认为，我国能源革命的实现大体可以按照以下三个阶段加以推进。

　　第一个阶段是全面部署和早期收获阶段，主要在“十三五”。这一阶段的重点任务是启动并尽快完成能源革命战略研究和总体规划的编制工作。在“十三五”规划中，能源革命应作为“十三五”能源规划的主线并充分体现在国民经济和社会发展总体规划中。同时要实现早期收获，争取“十三五”期间煤炭消耗总量和能源开采利用的污染物排放达到峰值，可再生能源和页岩气要实现规模化和商业化发展，进一步提高能效水平，能源安全的保障程度和科技创新水平有显著提升。

　　第二个阶段是战略攻坚和重大突破阶段，主要在2020年到2030年。这一阶段的重点任务是力争在2030年前二氧化碳排放总量达到峰值，将2030年的能源消费量控制在60亿吨标煤以内。产品能效水平达到国际先进水平，综合能耗水平接近国际先进水平。煤、油、气、核和可再生能源五足鼎立的多元能源结构基本形成。石油、天然气储备水平达到发达国家水平。能源科技创新接近国际先进水平，科技创新成为推动能源发展的关键因素。

　　第三个阶段是巩固提高和全面实现阶段，主要是2030年到2050年。这一阶段的重点任务是将可再生能源发展成为新增能源供应的主要来源，并大规模地替代煤炭、石油等化石能源，实现局地污染物和二氧化碳排放持续下降，能源发展中的资源环境约束基本消除。中国能源科技创新高度活跃并位列世界前列，成为促进经济增长和提高公众福祉的重要引擎。在建国100周年之际，能源革命成功实现。

四、 通过体制革命来推动能源革命的实现

　　体制革命是能源生产革命、消费革命、技术革命推进和实现的根本保障。所谓体制革命就是深化经济体制改革，实现从计划和指令为主的能源体制到市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用的能源体制的重大转变。通过体制革命调动方方面面的积极性，推动能源革命的实现。

　　一是放宽市场准入，促进公平竞争。在油气领域，鼓励各类所有制企业进入非常规油气资源的勘探开发，放宽油气储运、加工、销售的市场准入，取消对原油、成品油、天然气进口的限制。在电力领域，推行大用户直购电和售电开放，在发电侧和售电侧形成多买方、多卖方的市场竞争格局。当然，在放开准入限制的同时，还要加强产品和服务质量的监管，让竞争主体在同样的标准和水平上竞争。加快实现可竞争环节与自然垄断环节的分离，放开竞争性业务，加强对自然垄断环节的监管。深入研究油气管网的有效管理体制和运营模式，探索电网输配分开的必要性和运行机制。

　　二是改革能源价格形成机制。价格改革的核心是价格形成机制的改革，而不仅仅是价格水平的调整。上网电价逐步由发电企业与大用户根据双边合同确定；输配电价实行政府管制，并建立能够反映电网企业真实成本的定价规则；居民和中小工商业用户要引入峰谷电价和实时电价。推进形成成品油市场决定配置的价格形成机制，最终实现政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。推进天然气定价机制改革，政府对输配气成本加强监管，井口价格和销售价格逐步由市场定价。

　　三是建立节能减排长效机制。大幅度修订和提高产品能效标准，加快落实“领跑者”能效标准制度。逐步形成以环境税、消费税等为主体的绿色税收体系。健全碳排放政策，当前重点推行基于市场定价的碳交易制度，在对实施效果进行评估的基础上，研究实行碳税的必要性、方式及征收范围。

　　四是进一步转变政府职能，提高能源依法行政的水平。加强能源发展战略、规划、政策和标准的制定
和实施，进一步推动简政放权，继续取消和下放行政审批事项。健全能源监管体系，提高监管能效，维护公平竞争的市场秩序。以法治的精神和思维来推进能源改革，实现能源改革和立法的有机衔接，加快电力法和煤炭法的修订，制定石油天然气法，进一步研究推进能源法立法。

五、 推动能源革命近中期重点抓好六大战略措施

　　一是实施能源总量控制，推动能源消费革命。改变以往敞开口子供应能源的思路，通过能源总量的约束，形成节约型的生产方式和可持续的消费模式。实施针对煤炭、石油等主要化石能源的消费总量控制，力争到2020年煤炭消费总量达到峰值，不突破30亿吨标煤（约折合42亿吨原煤）。同时，将2020年石油消费量控制在5.5亿吨，2030年控制在6.5亿吨左右。继续制定节能约束性目标，进一步提高能源效率，力争实现2020年单位GDP能耗比2010年下降35%，2030年单位GDP能耗比2020年再下降30%。

　　二是优化能源生产、转化和利用结构，推动能源生产革命。第一，大幅度优化能源供应结构。大力发展非化石能源，确保实现2020年非化石能源占能源消费总量15%的目标。2030年，非化石能源比重进一步提高到20%甚至更高的比例。加大非常规天然气勘探开发力度，提高天然气在能源生产和消费中的比重，2020和2030年占能源消费的比重分别达到10%和15%。显著降低煤炭消费比例，2020年下降到60%左右，2030年进一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、气、核、可再生五足鼎立多元化的能源供应结构。第二，优化能源使用结构。统筹考虑能源和化工两个领域，石油应主要用于生产交通燃料，煤炭优先用于发电，促进煤炭高效清洁利用；煤化工主要走多联产的技术路线，适度发展煤制油、煤制气等项目。第三，优化能源转化结构。要明确“大电大网”与分布式电力系统并重的发展思路，形成安全可靠、经济高效、绿色智能的电力系统。

　　三是实施“追赶”与“跨越”并重的能源技术战略，推动能源技术革命。制订符合中国国情和全球能源技术发展方向的能源技术路线图。加大对能源战略性前沿技术和重大应用技术的研发支持力度。加大非常规油气勘探开发、煤气化整体联合循环等新一代火力发电、风力发电、光伏发电、生物质能源、第三代和第四代核能、电动汽车、分布式能源、智能电网、储能、氢能和碳捕获及封存等新技术的研究开发和商业化应用。创新组织形式，建设公共研究开发平台，推进协同创新。

　　四是加强能源国际合作，保障能源供应安全。加快推进石油进口来源和通道的多元化，降低石油进口来源对中东和运输通道对马六甲海峡的依赖程度。鼓励产油国石油公司和跨国石油公司来华投资中下游业务，鼓励企业走出去投资上游业务及炼化等中游业务。提高储备和应急能力，建全国家、商业、社会多层次的石油储备体系，鼓励各类企业参与石油储备，加快石油期货交易中心建设。

　　五是更加强调能源发展中的绿色低碳，在能源消耗持续增长的同时降低能源开发利用对生态环境的破坏。通过末端工程治理、发展循环经济、源头预防和加强监管等措施，减少废气、废水和废渣等污染排放，减少对生态环境的破坏。要逐步实现二氧化碳排放强度削减到排放总量控制，建议分三步实施，即：2015年努力完成单位GDP二氧化碳排放量比2010年降低17%的目标；2015年之后，设定与能源总量控制相对应的二氧化碳排放总量目标，实行二氧化碳排放总量控制；2030年前后二氧化碳排放总量达到峰值，届时力争我国因能源使用的二氧化碳人均排放量控制到欧洲水平。

　　六是积极应对城镇化进程中的能源挑战，走绿色低碳的城镇化道路。塑造紧凑型城市形态，明确城市边界，防止城镇化盲目蔓延；发展轨道交通系统，形成城市群和城市网络；推广低碳城区规划，细化城市布局。控制人均居住面积，将中国的人均建筑面积控制在40平方米左右；大力推进建筑节能，在一二线城市推广节能率为75%的建筑节能标准，大力发展绿色建筑。发展分布式能源系统，就近利用太阳能、风能和地热能，优化城市能源系统。大力发展公共交通，控制私人轿车增量；提高燃油经济性，发展替代燃料；优化货运交通方式，发展第三方物流优化管理和提高信息化水平。

来源：中国经济新闻网—中国经济时报