开发区及工业园区改革创新实施意见出台 昆明探索构建开放型经济先行区

日前，昆明市人民政府办公厅印发的《昆明市促进开发区及工业园区改革和创新发展实施意见的通知》（下称《实施意见》）显示，昆明正通过优化园区产业布局、加快园区转型升级、提升园区要素保障、加快园区体制机制创新等政策措施，探索建设具有国际竞争力的特色品牌园区、开放型经济和体制创新的先行区，促进昆明经济高质量发展。

在我国改革开放的实践中，园区对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，工业园区已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。

市工信委相关负责人介绍，《实施意见》的起草是通过广泛调研，借鉴了合肥、成都、武汉、南昌、长沙等省会城市的成功经验和做法，结合昆明园区发展的实际情况制定的。同时，《实施意见》从起草到制定，再到出台，是广泛征求各级各部门的意见建议，进行反复修改、补充、完善，上报审定后形成的。   

《实施意见》共分为“优化园区产业布局”“加快园区转型升级”“提升园区要素保障”“加快园区体制机制创新”四大部分。其中，第一部分主要包括强化园区功能定位、实施园区优化整合、创新园区开发模式、合理规划园区建设规模等内容。

《实施意见》的出台意在解决当前及今后一段时期，昆明各级园区发展中存在的突出困难和问题，进一步细化各项政策措施，兼顾可操作性，助力昆明工业攻坚目标的圆满实现，即到2020年主营业务收入千亿级园区达到4家以上。

新政解读

优化产业布局  鼓励各类园区整合

新政内容：本着“有所为有所不为”的原则，按照《昆明市“十三五”工业产业布局规划》要求，《实施意见》明确提出，围绕各园区主导产业，突出特色、错位发展，避免同质化竞争，实施“一区一主导产业”，走差异化、特色化、品牌化发展道路。其中，国家级开发区突出发展先进制造业、战略性新兴产业、高附加值加工贸易、现代服务业等产业，建设具有国际竞争力的特色品牌园区、高端产业聚集区、大众创业万众创新的示范区、开放型经济和体制创新的先行区，率先实现转型升级。

此外，通过优化园区功能、延伸拓展产业链条、支持科技研发、“腾笼换鸟”引进带动能力强的高新技术项目等措施，逐步压缩、淘汰低端产业，更新替代传统产业，形成新兴产业集群。到2020年，主营业务收入千亿级园区达到4家以上，其中两千亿级园区达到2家。

值得关注的是，《实施意见》鼓励以国家级和发展水平较高的省级园区为主体，按照“利益共享、存量不变、增量分成”的原则，整合区位相邻、相近的园区，对小而散的各类园区进行清理、整合、撤销、托管，建立统一的管理机构。被整合园区的地区生产总值仍按属地原则进行统计。财政收入仍按现行财政体制进行统计，财力可由园区双方进行协商分享。对位于中心城区、工业比重低的园区，积极推动向发展总部经济等城市综合功能区转型。

同时，探索园区建设和运营新模式，鼓励园区多元化开发。支持园区引入战略投资者、专业化园区运营商开展合作，布局建设一批专业园、园中园、飞地园（托管园）。大力支持新能源汽车及智能装备制造、绿色能源、化工、生物医药、绿色食品、电子信息、新材料产业发展。鼓励各园区与国内发达地区园区开展合作共建，承接产业转移。支持通过引入社会资本参与园区基础设施建设。支持探索专业化、实体化等多元化的园区运营模式，鼓励社会资本在现有的园区中投资基础设施建设、运营特色产业园。

需要注意的是，《实施意见》指出，园区建设用地不得突破新一轮国土空间规划确定的“三线”，园区布局规划符合国土空间规划要求，国土空间规划能有效保障工业生产建设用地，为工业发展留足空间。但鼓励园区建设用地的多功能立体开发和复合利用；支持有条件的园区开展“多规合一”试点。新增建设用地应最大限度向园区倾斜。

现状:2018年，昆明市以工业为主的园区共16个，其中国家级开发区3个，省级工业园区12个，其他园区1  个。其中，高新区主营业务收入突破2000亿元，经开区、五华科技产业园、安宁工业园区突破1000亿元，海口、东川、晋宁、宜良、富民、呈贡信息产业园、嵩明杨林经开区7个园区突破百亿元；昆明经开区、昆明七甸产业园（原呈贡工业园区）分别成功创建为国家、省级绿色园区。工业园区作为产业聚集和转型升级的主阵地作用进一步得到巩固。

转型升级  培育“3145”产业集群

新政内容：为推进工业园区高质量发展，《实施意见》提出，通过分类指导，定期发布园区主导产业指导目录和重点招商产业目录，指导园区因地制宜发展主导产业。争取创建一批省级以上特色产业园区、新型工业化产业示范基地。培育打造“3145”产业集群，即形成一个1000亿级新能源汽车及智能制造装备产业集群，一个1000亿级清洁载能产业集群，一个1000亿级化工产业集群，一个500亿级电子信息产业集群，一个500亿级生物医药产业集群，一个500亿级绿色食品产业集群，一个500亿级新材料产业集群，主导产业集聚度超过80%，园区规模以上工业增加值占地区规模以上工业增加值比重超过85%以上，新兴产业工业产值占园区工业比重达到40%。

《实施意见》明确支持建设一批企业技术中心，在有条件的园区优先布局工程（技术）研究中心、工程实验室、重点实验室、联合创新平台、制造业创新中心等。鼓励园区加快发展众创空间、大学科技园、科技企业孵化器等创业服务平台，构建公共技术服务平台，完善融资、咨询、培训等创新服务，优化创新创业环境。积极推动发展较好的省级园区升级为国家级开发区。支持昆明高新区申报国家自主创新示范区。推进实施“互联网+”“大数据”行动，建设智慧、智能园区。

按照“三个绿色发展”的要求，各级园区还应按规划环评建设污水集中处理、固体废物统一管理及相关配套设施，推进绿色工业园区建设。推进园区内企业开发绿色产品、主导产业创建绿色工厂，龙头企业建设绿色供应链，逐步实现园区绿色循环低碳发展。

现状：按照《昆明市“十三五”工业产业布局规划》，以“一县一园区、一区一主业”的原则，逐渐形成了以昆明市与滇中新区融合发展为主线，以完善区域功能定位为支撑，以优化“4+4”产业布局为主攻方向的“一极双核多园五廊”的工业总体空间格局。

具体来说，现昆明市共有国家级企业技术中心16家、省级220家、市级378家，形成了以国家级为龙头、省级为骨干、市级为基础的三级企业创新体系。2018年，昊邦医药智能化大健康服务平台、昆明安泰得软件基于BIM的预制构件智能化生产服务平台、昆明嘉和科技的云南石化机泵石油炼化项目荣获第二批国家级服务型制造示范平台（项目）。昆明共有6户企业进入国家级服务型制造示范行列。

2018年，昆明新申报“先进装备制造·昆明经开区”“信息产业（新一代信息技术）·呈贡信息产业园”“食品与消费品工业（林产品加工、农特产品加工）寻甸特色产业园”3个省级新型工业化产业示范基地，目前正在审核当中；呈贡工业园成功创建为国家级绿色园区，云南九九彩印创建为国家级绿色工厂；富民工业园入列云南省绿色园区，昆明嘉和科技等5家企业入列云南省绿色工厂，昆明三川电线电缆有限公司入列云南省级绿色供应链管理示范名单。

要素保障  优先保障工业用地

新政内容：用地指标不足，一直困扰着各级园区发展。《实施意见》明确优先保障工业用地指标、优先供地。具体来说，就是在县（市）区、开发区国土空间规划修编中，优先支持园区合理调整规划。支持园区依法收储一定数量的储备土地作为引进项目的周转用地，重点支持高新技术产业和战略性新兴产业用地。设立园区用地申报、审批绿色通道，积极探索工业用地弹性年期出让、租赁、先租后让、租让结合制度。鼓励园区建设使用多层标准厂房、下沉式厂房，统筹地上地下有序开发。鼓励园区内企业在符合国土空间规划、消防要求的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部土地整理、开发建设地下空间等途径提高土地利用率。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再征收土地价款。合理布局标准厂房建设，支持工业企业轻资产入园发展。

在优化园区土地开发利用方面，园区利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型和市场价以协议方式办理。

现状：“用地指标不足，供需矛盾大。”市工信委相关负责人介绍，部分发展较快的园区现有规划用地已全部用完，出现“项目等地、排队入园”的情况。2017年全市工业用地供地面积占全市总供地面积的比例仅为21.84%。

体制机制创新  开展实体化改革

新政内容：对园区的运行管理，《实施意见》鼓励园区开展实体化改革，支持园区按照“少层级、宽职能、强主业”的要求，进一步整合归并园区内设机构，围绕主导产业发展实际需要，突出特色，设立专业化招商、产业发展服务机构。加强对园区与行政区的统筹协调，突出园区经济和服务职能，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，切实减少园区社会事务管理，理顺园区与隶属乡镇（街道）的关系。各类园区要积极推行政企分开，实行管理机构与开发运营企业分离，杜绝政企合一、政企不分。

同时，《实施意见》要求打破园区人员使用的身份编制限制，试行干部身份“档案制”“竞岗制”“合同制”“绩效制”，推行全员聘任聘用制。实行择优录用、末位淘汰等制度，切实解决干部能上能下问题。园区管委会可根据实际自行制定人事和薪酬制度改革方案，经上级党委、政府审核同意后执行。支持园区管理人员到沿海发达园区挂职学习交流。对重点岗位的特色人才实行协议工资制度。

在园区投融资机制创新方面，《实施意见》提出改变单一由政府投资和园区平台公司融资开发建设园区基础设施和公共服务平台的模式，逐步转向引导社会资本、社会资金和有实力的大企业、大集团参与园区建设。在依法、自愿的前提下，鼓励农民把征地补偿金作为园区投资发展股金。逐步建立产业投资基金，提高园区孵化功能，推动园区产业升级。

对园区的行政审批管理，《实施意见》要求各级政府和各有关部门要进一步简政放权，推进“3550”改革（开办企业3个工作日内完成，不动产登记5个工作日内完成，工业建设项目施工许可50个工作日内完成），对符合条件的项目可实施“容缺审批”和“零土地”技改项目审批承诺备案制。加快推进“互联网+政务服务”，完善相对集中的行政许可试点，采用统一窗口受理、网上部门并联审批、限时办结等方式，逐步把原来的“等待式被动服务”转变为“代办式主动服务”。

此外，对规范园区设立、扩区和升级管理，完善园区统计指标体系，以及园区考核评价等，《实施意见》均有明确要求。

现状：市工信委相关负责人介绍，近年来，昆明的园区管理制度尽管逐步健全，但关键的园区管委会法律地位与行政主体地位却不尽明确。受相关法律法规限制或体制机制等因素影响，园区社会管理与服务职能日益加重，只有尽量将园区管委会能履行的市、县级行政审批和经济管理权限赋予园区管委会，才能更好地促进简政放权。（昆明日报 首席记者廖兴阳）